秦强：践行从严治党 推进强力问责

 

秦强 中宣部全国宣传干部学院研究员

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视频专辑：为什么要学习《中国共产党问责条例》

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大家下午好。今天我们给大家讲一下《中国共产党问责条例》，我讲课的题目是《践行从严治党 推进强力问责》。

今天的讲课提纲主要分为四个部分：第一部分，为什么要学习《中国共产党问责条例》；第二，《中国共产党问责条例》的制定背景与基本思路；第三，《中国共产党问责条例》的主要内容与条款解读；第四，如何贯彻执行《中国共产党问责条例》。

一、为什么要学习《中国共产党问责条例》

为什么要学习《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》）？首先，学习《中国共产党问责条例》是“两学一做”学习教育的一个重要内容。2016年2月，中办印发了《关于在全体党员中开展“学党章党规、学系列讲话,做合格党员”学习教育方案》，要在全体党员中开展“两学一做”，就是要学党章党规、学系列讲话，做合格党员。

学习党章党规的一个很重要的方面就是要学习党内法规，《中国共产党问责条例》是我们最新颁布的一部党内法规。因此，从“两学一做”学习教育的要求来看，我们必须把《问责条例》学好。

其次，《中国共产党问责条例》是管党治党的重要举措。当前，部分党员干部党风不正、政风不廉、理想信念缺失、宗旨观念淡薄，各种违纪违法现象频频出现，各种违纪案件时有发生，那怎么才能纠正这些违纪违法现象？《问责条例》就是我们管党治党的一个重要举措。《问责条例》的目的是要通过严格的问责制度，督促各级党组织担负起管党治党的责任。管党治党针对的不只是党员领导干部个人，也针对党的各级组织和部门，所以要承担起主体责任、监督责任和领导责任。如果管党不严、治党不力，党组织和领导干部就是失职，就要被问责。

因此，从这个意义上讲，《问责条例》是纠正党风不正、制止各种违纪违法现象频发的重要举措，是管党治党的利器。

第三，《中国共产党问责条例》是我们履职尽责的重要要求。党员领导干部手中掌握着权力，但是同时我们也要意识到，权力就是责任，责任就需要担当。现在有一些领导干部没有正确认识权力与责任的关系，甚至把两者分开，只想要权力，不想承担责任，这是不行的，也是不对的。《问责条例》的出台，明示了权力就是责任的道理。因此，党员干部要时刻牢记要对人民负责，对党和国家的事业负责。《问责条例》的出台就是要使“失责必问、问责必严”成为一种常态，也督促每一个党员履职尽责，否则，一旦权力行使不当，就要承担责任，就要被问责。

综上，学习《问责条例》最主要是要防止失责，进而避免被问责。

二、《中国共产党问责条例》的制定背景与基本思路

十八大结束后，习近平同志在十八届中共中央政治局常委同中外记者见面时说了一段话。习近平同志强调，新形势下，我们党面临着许多严峻挑战，党内存在着许多亟待解决的问题。尤其是一些党员干部中发生的贪污腐败、脱离群众、形式主义、官僚主义等问题，必须下大气力解决。全党必须警醒起来。打铁还需自身硬。我们的责任，就是同全党同志一道，坚持党要管党、从严治党，切实解决自身存在的突出问题，切实改进工作作风，密切联系群众，使我们党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

这段话可以看作是十八大以来我们党治国理政理念的一个集中体现，突出强调了贪污腐败问题需要治理，脱离群众问题需要治理，我们党“自身不硬”的问题也需要治理。比如，开展群众路线教育实践活动就是要解决脱离群众的问题；出台“八项规定”就是为了制止党内的不良作风问题；开展“三严三实”专题教育也是要解决官僚主义、形式主义的问题。《问责条例》恰恰是在党要管党、从严治党的背景下制定的。

在我们党90多年的历史上，习近平同志第一次提出了全面从严治党的概念。这个概念具有非常重要的意义，它是中国特色社会主义事业与伟大工程的统一。伟大工程是什么？全面推进党的建设是我们党新的伟大工程。全面从严治党作为党治国理政顶层设计“四个全面”战略布局之一，体现了伟大事业与伟大工程的统一，体现了党的建设与治国理政的统一。什么意思？就是说中国特色社会主义事业和党的建设二者是统一的，要想搞好社会主义现代化建设事业，就必须同时搞好党的建设，二者不可分离。这就是说办好中国事情，关键都在党。

 

那么，我们需要一个什么样的党来领导中国特色社会主义事业？

1.态度：全面从严治党

党的态度是全面从严治党。这里有两个关键词需要大家注意：第一，全面；第二，从严。全面，全到什么地步？从严，严到何种程度？这在党内法规、制度建设中有所体现。

2015年，中共中央通过了两个党内法规：《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》。其中，《廉洁自律准则》为全面从严治党树立了道德高线，《纪律处分条例》确立了一个不可逾越、不可践踏的纪律底线。一个道德高线，一个纪律底线，表明我们全面从严治党的态度，彰显了坚定不移、全面推进从严治党的决心。

2.抓手：制度治党、依规治党

态度有了，全面从严治党要怎么治？抓手是什么？依靠什么来治？我们找到了一个治本之策——制度治党、依规治党。这是全面从严治党的治本之策。习近平总书记高度重视制度治党和依规治党，强调领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，是事关党长期执政和国家长治久安的一个重大战略任务。所以，我们要构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，扎紧扎牢制度的笼子，将权力关进制度的笼子。这个“制度的笼子”不仅是指国家法律制度，同时还包括党内法规制度。

党的十八届三中全会进一步明确，要把深化党的制度建设作为推进国家治理体系和治理能力现代化的一个重要方面。换句话说，党的建设制度化，本身就是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。

十八届四中全会在党的历史上具有里程碑的意义。在会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，第一次将党内法规纳入到了中国特色社会主义法治体系之中，明确规定将“形成完善的党内法规体系”确立为全面推进依法治国总目标的一个重要内容。换句话说，十八届四中全会以后，党内法规体系成了中国法治体系的一个重要组成部分，是五大支柱之一。所以说，党内法规建设是法治建设的题中应有之义。中国的法治建设不可能抛开党内法规制度建设单独进行，因为党内法规体系是中国特色法治体系的一个重要组成部分。十八届四中全会为党内法规正名，开辟了党内法规发展的一个新纪元。

到了十八届五中全会，我们又明确提出“两条腿走路”，也就是全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平。国家大事是依据宪法法律来治理的。管党治党依靠什么？依靠党内法规。所以我把它称为是党内法规与国家法律的二元并存，或者说是双轨并治的结构。一方面，依靠宪法法律来治国理政；另一方面，依据党内法规管党治党。

党是社会主义事业的领导者，社会主义建设事业和党的建设是统一的，可以说依据宪法法律治国理政和依据党内法规管党治党本身是统一的，所以要做好二者的衔接、协调工作。

2016年即将召开的十八届六中全会的主题就是全面从严治党。怎么全面从严治党？肯定是和制度建设有关，尤其是和党内法规的制度建设有关。坚持党的领导，加强党的建设，必须要全面从严治党。通过强有力的问责来推动各级党组织和党的领导干部把管党治党、建设党的政治责任担当起来。有句话说得非常好，“治国必先治党，治党务必从严，从严必有法度”。要想把国家治理好，必须先把我们党治理好；要想治理好我们党，必须进行严格治理，必须依靠法规、依靠制度，也就是要“必有法度”，而《问责条例》的出台恰恰体现了全面从严治党与依规治党相结合的治理理念。

关于问责，大家都不陌生，这不是一个新话题。在古代，孟子就有关于问责的明确规定。《孟子·公孙丑下》里面明确提到，“有官守者,不得其职则去；有言责者,不得其言则去”。什么意思？就是说有官位的人，如果没有尽到自己的职责就应该辞官不干；有进言责任的人，如果言不听、计不从，就应该辞职不干。实际上，这就是最初，老祖宗关于问责的一个思想理念。

新中国成立以来，现代意义上的问责，尤其是行政问责，一般被认为始于2003年的“非典”事件。在“非典”事件中，全国从上到下对于治理或控制“非典”不力的人进行大规模的制度问责，这被认为是现代意义上问责制度的开始。

2004年，又发生了三起非常著名的问责事件：第一件是重庆开县井喷事故；第二件是北京密云彩虹桥特大伤亡事件；第三件是吉林市钟摆商厦火灾事故。对于这三起事件，国务院也进行了问责处理。所以从2003年到2004年，对一系列问责处理事件标志着我国问责制度开始正式确立。

 

问责制度确立了，为什么还要制定《中国共产党问责条例》？因为以前的问责制度和《中国共产党问责条例》中规定的问责内容不一样。

我国的问责制度有几个特点。

第一，侧重于行政问责。主要是针对行政系统的领导干部进行问责，而不是全面问责，尤其是对党的领导干部的问责比较少。

第二，权力问责，非制度问题。就是问责往往是由权力启动的。所谓权力，要么是由上级启动的，要么是由纪检部门启动的，或者是在巡视中发现的。总而言之，是由有实权的权力部门启动的，而不是依据制度来常态化地进行问责。

第三，问责的特点是有过问责，非无为问责。什么叫有过问责？就是有了过错才问责。发生事故了，出人命了，造成了极其恶劣的影响才问责。你在那里什么都不做，既无功，也无过，一般情况下是不问责的，所以导致庸官懒政的现象。

第四，同体问责较多，而非异体问责。所谓同体问责，就是一个系统的来问责，比如行政系统的往往是由行政系统的上级来问责。那么异体问责就是由另外一个系统的来问责。比如，由纪检系统对政府进行问责就是典型的异体问责。同体问责，由于上下级之间可能有各种关系，因此可能会产生包庇现象，跟行政复议一样。我们可以把行政复议形象地比喻为“老子复议儿子”。同体问责往往会成为“老子”问责“儿子”，这样一来，就会有违反程序公正原则的现象发生，可能会显得不公正。

第五，侧重于结果问责，而不是程序问责。我们的问责往往侧重于结果，对谁进行处分了，结果是什么，而在问责过程中对当事人的处理程序是否公正，当事人的权利是否得到保障，往往重视不够。所以，问责存在着一系列的问题，必须制定《问责条例》。

制定党内问责条例的必要性

第一，《问责条例》是实现“两个百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的一个重要保障。我们党长期执政，责任重于泰山，党员干部必须要有“守土有责”的意识。尤其当前，我们进入全面建成小康社会的决胜阶段，党发挥着极其重要的作用，关键阶段必须把党的凝聚力焕发出来，把党的战斗力彰显出来，保证党的领导干部忠诚、干净、担当，这样才能实现我们的历史任务。做不到这几点，党怎么领导人民实现民族复兴？因此，要把党的责任确定下来，把责任担当起来。

第二，《问责条例》是推动管党治党从“宽松软”走向“严紧硬”的一个实践要求。当前，全面从严治党正处在一个关键节点上，由原来以治标为主，“打老虎”、“拍苍蝇”，逐渐走向现在的标本兼治。什么叫标本兼治？贪官照打，同时更加注重制度建设，尤其是要把我们在实践中创新出来的经验固化为法规制度，把责任确定下去。

王岐山同志有句话非常经典，叫做“动员千遍，不如问责一次”。所以，出台《问责条例》就是要倒逼责任落实，推动管党治党从“宽松软”走向“严硬实”，必须严格起来，必须落到实处。这是实践的要求，不问责不行，必须要通过问责倒逼，把从严治党落到实处。十八大以来，全党、全国共对4.5万余名党员领导干部进行了责任追究，这就是以责任追究来倒逼管党治党。

第三，制定《问责条例》是解决现实中责任担当问题的迫切需要。现实中有哪些问题需要迫切解决？

第一种，一些领导干部只想要权力，不愿担责任。在委以重任时毫不谦让，在履职尽责中就开始敷衍塞责，在失职失责后开始上推下卸。权力和责任从来都是相当的，权力越大，责任越大。因此，只想要权力，不愿担责任是不可能的。当了领导干部就要担负起管党治党的责任，否则就要对你进行问责，这是领导干部的压力之所在。

第二种，奉行好人主义，不敢较真碰硬，被动问责的多，主动问责的少。就是说大家都一团和气，领导干部做老好人，属下出了问题，下面的党员出了问题，不敢较真碰硬，即使问责，往往是被动问责。什么叫被动问责？要么是经群众举报的，要么是上级领导批示的，要么是纪检组发现的，要么是巡视组发现的。由党组织和领导干部主动开展问责的数量相对比较少。

第三种，问责工作开展不平衡，往往是地方问责的多，部门尤其是中央部门问责的少，追究直接责任多，谁出了问题就追究谁的责任这肯定是没有问题的，但是追究领导责任比较少，而且在追究责任的时候，往往随意性比较大，尺度不一。所以完善问责制度、规范问责程序，就成了一个必然需求。

现实中，我们国家有关问责的相关法律、党内法规、部门文件比较多，据不完全统计，在党内法规制度中，与问责有关的有119部，其中专门规定问责的有12部，包含问责内容的多达107部。常见的比如，有《关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《中华人民共和国公务员法》、《关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》，还有《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》、《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》等，这些法规中都有对追责问责的明确规定。

 

但是，那么多的法律法规都对问责作出了规定，就会导致一些问题。第一个问题，多头多规，对同一事项的规定散见于多部党内法规，表述不统一、不规范。就是说规定问责的法规太多了，但是表述不统一、不规范，各个地方的规定不一致，适用起来存在非常大的问题。

第二个问题，问责内容不聚焦，没有突出坚持党的领导，没有紧扣全面从严治党。问责内容有针对生产责任事故的，有针对损害生态环境的，有针对司法案件的等等，这些内容涉及面很广，但没有聚焦到党的领导和全面从严治党上。

第三个问题，责任概念不准确，界定不清晰，没有体现权责对等。对于什么是问责，问到什么程度，这些都说得不清楚。

第四个问题，可操作性不强。问责主体不明确，事项过于原则，方式五花八门，程序规定不严。

这就是当前问责制度存在的问题。这些问题综合起来就要求我们制定一个统一的党内法规——《问责条例》。

在2009年印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中有问责的规定，这部法规是我们党关于问责比较重要的一部党内法规。但是它的问责对象仅限于部分领导干部，而不是所有的党员干部，也不包括党组织。因此，问责对象不完备。2010年印发的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》仅适用于党风廉政建设，对于其他方面的效力并不完备。这是两个比较典型的关于追责问责的党内法规，但是这两个法规同样存在着一定的缺陷。随着全面从严治党实践的不断深入，问责规定已经滞后于实践发展，而且这个问题越来越严重。因此，必须整合我们的问责规范，形成一部具有统一性、基础性、骨干性的党内法规。

十八大以来，随着我们对党内法规认识的逐渐深入，党内法规建设取得了积极的进展。我们陆续修订了《中国共产党巡视工作条例》、《中国共产党纪律处分条例》等一系列党内法规。这个时候，问责条例也需要和新修订的党内法规衔接、统一起来。所以，这就迫切需要我们修订或制定《问责条例》。

最早在2013年，中共中央发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》(以下简称《纲要》)。《纲要》提出，“适时修订《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，进一步明确问责情形、规范问责方式。抓紧制定严格做好被问责干部工作安排的有关规定，严格被问责干部复出条件、程序和职务安排等，保证问责制度与党纪政纪处分、法律责任追究制度有效衔接”。

从《纲要》中可以看出，实际上最初我们是打算修订《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，但是最终我们采取的方式是另起炉灶，重新制定了一个《中国共产党问责条例》。

那么，2009年颁发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》和2016年印发的《中国共产党问责条例》这两部党内法规是一个什么关系？《问责条例》是一个新的党内法规，自然生效，而2009年《问责暂行规定》继续生效，但是如果以前的问责规定与今年的《问责条例》不一致，就以新的《问责条例》为准，新法优于旧法。

2016年1月，十八届中央纪委六次全会公报明确提出，要制定党内问责条例,把问责作为从严治党的重要抓手,让失责必问成为常态。随后中纪委进行调研、论证，先后召开13次会议来研究起草工作，明确制定思路和主要内容。中纪委的领导干部也都到各地召开座谈会，听取意见、建议，王岐山同志亲自到辽宁召开座谈会，听取辽宁省委、省纪委、省人大常委会、省政府、省政协、省高院、省检察院党组负责同志的意见。

2016年5月18日，形成条例送审稿。2016年6月14日、28日，中央政治局常委会会议、中央政治局会议分别审议、通过条例送审稿。2016年7月8日起条例正式施行。

《问责条例》制定的基本思路是什么？总体思路是全面贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，以党章为根本遵循，总结实践经验，健全问责机制，扎紧制度的笼子，为协调推进“四个全面”战略布局提供了有力保障。

《问责条例》制定的具体思路。第一，坚持全面从严治党，明确目标方向。《问责条例》坚持有责必问，问责必严。通过颁布《问责条例》释放全面从严治党的强烈的政治信号，唤醒责任意识，激发担当精神。推动党组织和党的领导干部切实把责任扛起来，保证党的领导坚强有力。

第二，坚持实践导向，突出问题意识。既要着眼长远，又要立足当前，把握有限目标，毕其功于一役。什么意思？《问责条例》主要针对的是现阶段有的党组织和党员领导干部不担当、不负责、不作为、乱作为的突出问题，解决了这四个问题，就把管党治党的责任落到了实处。

现在有些领导干部不像党员、不在组织、不起作用，所谓的“三不”党员。什么叫不像党员？就是没有按照共产党员的标准来要求自己。第二，不在组织，党组织对他没有约束力。第三，不起作用。无论是党组织也好、党的纪律也好，他都视而不见。所以，针对不像党员、不在组织、不起作用这种“三不”党员必须严加整治问责。

 

第三，坚持依规治党、纪法分开。党内法规是法治体系的一个重要组成部分，和国家法律不同，它是法治话语下的产物。

党内法规规定的内容也非常有特色，它对行政问责事项不做规定，因为已经规定了，对引咎辞职、涉嫌犯罪移送司法机关等已有明确规定的方式和程序不再重复规定。换句话说，以前有规定的，这里都不再规定，也不套用问责启动、问责调查等法律性流程。这些是留给地方来制定实施细则体现的。它突出的是谁来问、为什么问、怎么问，也就是主体是谁，由谁来问责，问什么责，问谁的责，怎么来问责。这是一个基本思路。

第四，坚持科学立规，注重与其他党内法规的协调衔接。十八大以来，我们已经制定了很多党内法规，粗略统计，新制定的加上修订的，大概有四五十部。这些法规制定之后，它们之间面临着一个统筹协调的问题，尤其是《问责条例》出台之后要与已经生效的党的法规进行衔接。所以说它考虑的是要科学立规，注重与其他党内法规的协调衔接。怎么协调衔接？其他党内法规已经有的，在这里就不做规定了，其他的党内法规没有的，比如问责，就必须要明确。

三、《中国共产党问责条例》的主要内容与条款解读

《问责条例》规定了哪些内容？怎么理解解读？

《问责条例》共有13个条，1900余字，非常简洁精要。主要内容有明确了四个问题：第一，明确问责主体和对象——向谁问责；第二，明确问责的内容和事项——问什么责，什么样的事项需要问责；第三，明确问责的方式方法——怎么问责；第四，把问责责任落实到党委及党的工作部门上——谁来问责。

首先，关于条款的解读。

第一条，为全面从严治党，规范和强化党的问责工作，根据《中国共产党章程》，制定本条例。解读：这说清楚了是制定《问责条例》的目的和依据。

第二条，党的问责工作以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，围绕协调推进“四个全面”战略布局，坚持党的领导，加强党的建设，全面从严治党，做到有权必有责、有责要担当、失责必追究，落实党组织管党治党政治责任，督促党的领导干部践行忠诚干净担当。解读：制定《问责条例》要达到一个什么目的？最主要是要做到有权必有责、有责要担当、失责必追究。这可以看作是制定《问责条例》的指导思想，是贯穿于《问责条例》始终的一条精神红线。

第三条，党的问责工作应当坚持的原则：依规依纪、实事求是，失责必问、问责必严，惩前毖后、治病救人，分级负责、层层落实责任。解读：这说的是四个原则。

第一个原则，依规依纪、实事求是。这实际上有两层含义。依规依纪是说，要依规治党，必然要求依规依纪开展问责。如果党内法规和党的纪律中已经明确的规定，那么《条例》就不再重复，在实践中仍然依照这些法规来执行。实事求是，是党的问责工作一贯坚持的原则，坚持求真务实，是谁的责任就追究谁，做到宽严适度，不枉不纵。

第二个原则，失责必问、问责必严。《条例》将这条原则明确出来，体现了强化问责的理念。在问责工作中，我们要把该打的板子狠狠地打下去，不搞下不为例，不搞网开一面，不搞“大事化小，小事化了”。失责必问、问责必严是一条原则，也是一种常态。

第三个原则，惩前毖后、治病救人。习总书记第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上指出：“惩前毖后、治病救人是我们党的一贯方针，也是我们党加强自身建设的历史经验。日常工作中发现了问题就要真管真严。惩治，治是根本，惩是为了治。要通过加强纪律建设和纪检工作，管住纪律、看住权力，使干部向高标准努力，不犯或少犯错误特别是严重错误，这才是党组织对党员、干部最大的关心和爱护。”所以，问责使你少犯错误，尤其是少犯那些严重的错误，这是党组织对你的一种关心，对你的一种爱护。这句话听起来，好多人不好理解。我们结合王岐山同志提出的要运用好监督执纪的“四种形态”就好理解了。第一种形态，党内关系要正常化，批评和自我批评要经常开展，让咬耳扯袖、红脸出汗成为常态。什么叫常态？就是最常见的一种状态。我们党在执纪的时候，咬耳扯袖、红脸出汗、批评和自我批评是一种最常见的状态，而不是动不动就处分，动不动就移送司法机关进行立案调查。第二种，党纪轻处分和组织处理要成为大多数。第三种，对严重违纪的重处分、作出重大职务调整应当是少数。绝大多数人给个警告、给个轻处分，就能使他警醒，就能够使他意识到自己的错误，不再继续犯错误了，从而达到惩前毖后、治病救人的目的。只有到了第四种形态，严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是极极少数。因此，我们进行问责，最主要的是通过问责，咬耳扯袖、红脸出汗，大多数是轻处分，重处分比较少，至于那种立案审查的是少之又少。所以，问责是我们党对领导干部一种关心、一种保护，要不然等到犯的错误很严重了，再去提醒，那你只能面临着被立案调查、锒铛入狱的后果。那是一种不负责任、不关心的表现。

第四个原则，分级负责、层层落实。全面从严治党，光靠中纪委是不够的，必须要靠各级党组织。按照管理的权限，分级负责、层层落实，从党中央到中央部委到省一级，层层进行落实，省委书记把责任传导给市委书记，市委书记传导给县委书记，县委书记传导到基层，这样形成一级抓一级、层层抓落实的局面。

 

第四条，党的问责工作是由党组织按照职责权限，追究在党的建设和党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任和领导责任。问责对象是各级党委（党组）、党的工作部门及其领导成员，各级纪委（纪检组）及其领导成员，重点是主要负责人。解读：这规定了问责的主体和问责的对象。由谁来进行问责？由党组织按照职责权限来问责。追究谁的责任？追究的是失职失责党组织和党的领导干部的责任。问责对象主要指的是谁？问责对象第一类是各级党委（党组）、党的工作部门及其领导成员；第二类是各级纪委（纪检组）及其领导成员。重点是主要负责人，这突出了领导成员这个“关键少数”，特别是“一把手”——这个“关键少数中的关键少数”，更是问责的重中之重。

第五条，问责应当分清责任。党组织领导班子在职责范围内负有全面领导责任，领导班子主要负责人和直接主管的班子成员承担主要领导责任，参与决策和工作的班子其他成员承担重要领导责任。解读：这条规定了责任的划分。这里区分了三种责任：全面领导责任、主要领导责任、重要领导责任。

这三种责任怎么来进行划分？

第一，党组织领导班子在职责范围内负有全面领导责任。党组织领导班子作为一个整体来承担责任，这个叫全面领导责任。这个责任不是针对个人的，而是针对领导班子整体的。一旦出现了问责事项，班子整体要承担责任。班子承担完了责任之后，具体的还要再分个人的责任，所以第二个责任就变成了个人的责任，叫做主要领导责任，由领导班子主要负责人和直接主管的班子成员来承担。一个是领导班子的主要负责人——“一把手”，一个是直接主管的班子成员。也就是除了“一把手”之外，还要由主管的班子成员来承担。也就是至少由两个人来承担主要领导责任。第三个责任重要领导责任，由参与决策和工作的班子其他成员来承担。既不是“一把手”，也不是直接主管人，但是领导班子在开会决策事情的时候，举手表决了的，同意了的，出现了问题就要承担这个责任。什么情况下不承担责任？比如说，领导班子成员或是常委在开会，我作为班子成员之一或党组成员之一，明确提出不赞成，并写入会议决议中，这个时候我不承担责任。如果我参与了，虽然心里不赞成，但是看到“一把手”同意了，再看到主管班子成员同意了，那我就附和，也了举手。只要一同意，我参与了决策，就要承担重要领导责任。在实践中，有些同志区分不出来领导班子成员和党组成员有什么区别。班子成员在习惯上往往指的是领导班子，指的是行政意义上的班子成员；而党组成员是党的领导成员。在一般情况下，班子成员和党组成员往往是一致的。在特殊情况下，领导班子成员中有非党员的情况下，这个时候班子成员和党组成员就存在着不一致的情况。

责任分为两大类责任：第一类责任是直接责任。直接责任就是在你职责范围内，你不履行或者不正确履行职责并造成损失的，自己就要承担责任。第二类责任是领导责任。就是说，我没有违法违纪行为，但是因为没有加强管理，或者说管理出了漏洞，为此我要承担领导责任。领导责任分三种：第一，全面领导责任，是这个班子整体来承担责任；第二，主要领导责任，主要指的是“一把手”和分管领导；第三，重要领导责任，就是参与决策的人。在追究责任时，必须分清楚领导班子和班子成员的责任。领导班子担负的是全面领导责任，班子成员担负的是领导责任，这其中又分为主要领导责任和最重要领导责任。责任和权力是相一致的，权力越大，责任越大。

第六条，党组织和党的领导干部违反党章和其他党内法规，不履行或者不正确履行职责，有下列情形之一的，应当予以问责：

（一）党的领导弱化，党的理论和路线方针政策、党中央的决策部署没有得到有效贯彻落实，在推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中，或者在处置本地区本部门本单位发生的重大问题中领导不力，出现重大失误，给党的事业和人民利益造成严重损失，产生恶劣影响的；

这是问责的第一种情形。各级党委书记都是管党治党的第一责任人，是“关键少数中的关键少数”。所以，党治理不好，是党委书记的责任，产生的根源就是“一把手”领导不力，责任担当缺失。什么叫领导？领，就是率先垂范，引领示范；导，就是要发现问题，及时纠正。所以，《问责条例》把党的领导弱化列为第一种问责情形，要把强化党的领导作为书记管党治党的第一责任。

（二）党的建设缺失，党内政治生活不正常，组织生活不健全，党组织软弱涣散，党性教育特别是理想信念宗旨教育薄弱，中央八项规定精神不落实，作风建设流于形式，干部选拔任用工作中问题突出，党内和群众反映强烈，损害党的形象，削弱党执政的政治基础的；

党的建设缺失，最主要的是党的作风建设缺失，尤其是违反八项规定精神。对中央八项规定精神不落实的，现在仍然是比比皆是。

我们看一看通报的几个案例。中国海洋石油总公司南海东部管理局党委书记、中国证监会上海期货交易所书记、广东省阳江市国土局纪检组组长，这些案例均存在作风建设不到位，对中央八项规定精神落实不严格，违规公款吃喝、违规购卡、公费旅游、违规送礼等问题。作风建设是一个先手棋，党的八项规定是一个重要举措。《问责条例》就把党的建设缺失，尤其把作风建设缺失列入问责情形，就是要防止八项规定精神不落实，防止作风建设流于形式。

八项规定精神不落实，实际上是党的建设缺失的一种表现，而党的建设缺失的实际上是管党治党不力的一种表现，也就是党的领导干部需要进行问责的一种情形。因此，对于领导干部来说，落实中央八项规定精神是管党治党责任担当的一种表现。

（三）全面从严治党不力，主体责任、监督责任落实不到位，管党治党失之于宽松软，好人主义盛行、搞一团和气，不负责、不担当，党内监督乏力，该发现的问题没有发现，发现问题不报告不处置、不整改不问责，造成严重后果的；

有些领导干部出于做老好人、怕得罪人的心理，处理问题时往往是失之于宽松软，搞一团和气，搞好人主义，没有发现问题，发现了也不说。这实际上是为官不为、两个责任没有落实到位的一种表现。将这种情形列入《问责条例》，就是为了推动管党治党的常态化，坚决破除好人主义、一团和气，把从严治党的压力层层传导下去。

 

（四）维护党的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律不力，导致违规违纪行为多发，特别是维护政治纪律和政治规矩失职，管辖范围内有令不行、有禁不止，团团伙伙、拉帮结派问题严重，造成恶劣影响的；

违规违纪行为多发。中央纪委监察部网站通报了河南省新乡市的案例。由于河南省新乡市原来的常务副市长、政法委书记和纪委书记，这三名厅级领导贪污受贿，造成恶劣的社会影响。新乡市委原书记李庆贵因落实党风廉政建设主体责任不到位，经河南省委研究决定，给予李庆贵同志党内严重警告处分，免去其领导职务；对新乡市纪委通报批评,并责令其作出检查,市纪委原书记王炳奇同志已被免去职务，作出深刻检查，另行安排工作。在这起通报案例中，李庆贵本身并没有违规违纪，但由于他的三个手下违规违纪，涉案金额巨大，社会影响很大，他作为书记对这个班子要负责任。

（五）推进党风廉政建设和反腐败工作不坚决、不扎实，管辖范围内腐败蔓延势头没有得到有效遏制，损害群众利益的不正之风和腐败问题突出的；

这主要是针对管辖范围内腐败问题没有得到有效遏制的情况。

通报的案例是青岛日报社党委原书记。山东省青岛日报社党委原书记、青岛日报社社长、青岛报业传媒集团有限公司董事长蔡晓滨，他本人虽然没有接受贿赂，但是他因单位多人违纪违法被问责。当该报业集团人员出现公款旅游、收受贿赂、瞒报收入等情况时，他作为党委书记没有引起警惕，没有严肃查究，虽然自己拒收，但这并不意味着万事大吉，因为作为领导，你要对自己的手下负责，要承担起管党治党的职责。

（六）其他应当问责的失职失责情形；

这说的是其他应当问责的失职失责行为。

这是问责的六种情形，重点针对的是不作为。什么叫“不作为”？就是管党治党不力，管党治党失之于宽松软。

第七条，对党组织的问责方式。问责方式主要分两类：对党组织和对党员领导干部的问责。对党组织的问责方式有三种：检查、通报、改组。什么叫改组？就是把班子成员整体或部分换掉。检查、通报和改组是对党组织的问责方式。对党的领导干部，对个人的问责方式包括四种方式：通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分。这四种方式既可以单独使用，也可以合并使用。

我们现在共有14种问责方式，在这14种问责方式中，我们并没有全部纳入到《问责条例》中来。《问责暂行规定》中规定了几种，《行政机关公务员处分条例》规定了六种，《中国共产党纪律处分条例》对个人主要规定了五种。这是常见的问责方式。

第八条，问责决定应当由党中央或者有管理权限的党组织作出。其中对党的领导干部，纪委（纪检组）、党的工作部门有权采取通报、诫勉方式进行问责；提出组织调整或者组织处理的建议；采取纪律处分方式问责，按照党章和有关党内法规规定的权限和程序执行。

这里规定的是不同的党组织，问责的权限是不一样的。问责的权限是什么？纪委：党的工作部门。比如中组部、中宣部、政法委、统战部等，这都属于党的工作部门。纪委纪检组和党的工作部门有通报、诫勉的决定权。比如，中组部就有对干部进行诫勉的决定权；中宣部对需要问责的干部可以提出怎么处理的建议，但是决定权不在它手里，它只有建议权。这样就把问责的责任不仅分到了党委党组和纪委纪检组的头上，也分到了组织、宣传、统战、政法等工作部门头上。这就是区分决定权和建议权。

第九条，问责决定作出后，应当及时向被问责党组织或者党的领导干部及其所在党组织宣布并督促执行。有关问责情况应当向组织部门通报，组织部门应当将问责决定材料归入被问责领导干部个人档案，并报上一级组织部门备案；涉及组织调整或者组织处理的，应当在一个月内办理完毕相应手续。

受到问责的党的领导干部应当向问责决定机关写出书面检讨，并在民主生活会或者其他党的会议上作出深刻检查。建立健全问责典型问题通报曝光制度，采取组织调整或者组织处理、纪律处分方式问责的，一般应当向社会公开。

这里规定的是问责的执行。对党组织问责的，应当向该组织宣布，并督促执行；对党的领导干部问责的，应当向领导干部及其所在的党组织宣布，并督促执行。

有四项执行制度是需要大家了解的。第一，及时宣布问责决定，并督促执行制度；第二，向组织部门通报，由组织部门进行跟进处理制度；第三，被问责的干部进行书面检讨与深刻检查制度；第四，通报曝光制度，在一定范围内进行曝光。这四个制度都是硬性的，增强了问责的刚性与威慑力。《问责条例》总结十八大以来从严治党的成果，规定领导干部写出书面检查，作出深刻检讨，进行通报曝光，这体现了严和实的精神，并通过一个个具体鲜活的案例发挥警示作用，真正做到惩前毖后、治病救人。

关于问责，问责之后的复出问题是一个大的问题，《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》明确提出，要对问责之后的复出作出一个单独的党内法规。

 

怎么解决问责中出现的高调问责、低调复出问题，一直是《问责条例》需要解决的一个问题。《问责条例》征求意见稿第3款就对受到问责的党的领导干部应当严格按照有关规定，确定不得在问责影响期内违规任职。但在后来的正式稿中，第3款被删除了。我考虑被删除有两个原因。第一个原因，我认为和《问责条例》的制定思路有关。关于影响期，好多党内法规中都有明确规定，所以这里不再重复。第二，对于影响期到底有多长时间不好确定。因为违规违纪的情形不一样、性质不一样，所以期限也不一样，所以很难对具体的个别性进行规定。

我给大家做了一个统计，看一看被问责之后的影响期到底有哪些影响？如果受到通报，那么影响是取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格；如果是诫勉，那就取消当年年度考核、本任期内考核评优和评选先进的资格，并且六个月内不得被提拔或者重用；如果停职检查，那就取消当年考核评优、评选各种先进的资格；如果是调整职务，那就取消当年年度考核评优和评选各种先进的资格；如果是责令辞职，就取消当年年度考核评优和各种先进的资格，并且一年内不得重新担任与其原职务相当的领导职务；如果在干部选拔任用中受到责任追究，两年内不得提拔；如果是生态环境损害受到责任追究，一年内不安排职务，两年内不得提升职务；如果是降职，两年内不得提升职务；如果是免职，就是一年内不得重新担任与其原职务相当的领导职务。这些都属于影响期。

在《中国共产党纪律处分条例》和《行政机关公务员处分条例》中也对处分期作出了明确的规定。比如，警告处分是一年，严重警告处分是一年半，撤销党内职务处分是两年，留党察看处分是一到两年，开除党籍处分是五年内不得重新入党。在处分期内的影响是什么？处分期内，党员不得在党内提升职务和向党外组织推荐担任高于其原任职务的党外职务。而《行政机关公务员处分条例》中，对警告、记过、记大过、降级、撤职、开除也作出了处分期的规定，在处分期内不得晋升职务和级别。因此，我们对问责的影响期并不是没有规定，而是规定有没有落实好、执行好的问题。

第十条，实行终身问责，对失职失责性质恶劣、后果严重的，不论其责任人是否调离转岗、提拔或者退休，都应当严肃问责。

这里确立了一个终身问责原则。坚持失责必问、问责必严。党的十八届三中全会、四中全会《决定》中也有建立生态环境损害责任终身追究制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，这是与以前的规定一脉相承的，是我们党对问责的一种庄严宣誓。

第十一条，各省、自治区、直辖市党委，中央各部委，中央国家机关各部委党组（党委），可以根据本条例制定实施办法。这实际上是一个授权规定，中央军事委员会可以根据本条例制定具体的实施办法或者实施细则。

第十二条，本条例由中央纪律检查委员会负责解释。

第十三条，本条例自2016年7月8日起施行。此前发布的有关问责的规定，凡与本条例不一致的，按照本条例执行。

《问责条例》是一个基础性法规，它没有把以前的全部内容整合出来。因此，如果在修订前后的《问责条例》中有同一方面的条文规定，那么现在就要以新修订的《问责条例》中的规定为准。

四、如何贯彻执行《中国共产党问责条例》

《问责条例》有什么意义？

第一，《问责条例》将党内的问责制度通过党内法规的形式固定下来，是一部牵头管总的党内法规，它具有权威性、系统性，为全面从严治党提供了一个制度支撑。它是党的历史上第一部规范问责工作的一个基础性、骨干性法规，标志着党的问责制度的基本成熟和定型。

第二，《问责条例》是全面从严治党、依规治党的一个关键性的制度笼子。正如习总书记所指，“全面从严治党、落实标本兼治，最根本的就在于各级领导干部要把管党治党的责任担当起来。管党治党根子在党委，关键靠担当”。怎么来担当呢？《问责条例》将管党治党的责任压给了各级党组织和党的领导干部，必将促进全面从严治党。2015年，我们修订了《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》，它们分别是立德和立规，而《问责条例》重在立威、立信，是依规治党的又一标志性成果。

第三，《问责条例》是激发担当精神，促进事业发展的一个重要的催化剂。党的建设从来是为党的事业与党的中心任务服务的。无论是全面从严治党，还是问责工作，本身都不是目的，它们都是手段和保障。党的伟大事业的实现，关键是靠各级党组织，尤其是党员领导干部要担当责任，做到在党忧党、为党尽职、为民尽责。《问责条例》的出台是对领导干部不担当、不作为、不负责的一剂猛药，有利于唤醒广大党员干部的担当意识和责任精神，对于实现党的历史使命具有十分重要的促进作用。《问责条例》聚焦全面从严治党，突出管党治党的政治责任，着力解决一些党组织和党领导干部领导弱化、建设缺失、全面从严治党不力、党的观念淡薄、组织涣散、纪律松弛、不担当、不负责等突出问题，是党的十八大以来，管党治党理论和实践创新的成果，是全面从严治党的一个重要制度遵循，对于统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局具有十分重要的意义。因此，《问责条例》的意义是非常重大的，党中央给予了高度的评价。

如何把《问责条例》贯彻执行好？

第一，要有责任担当。各级党组织和党的领导干部要深刻领会党中央意图，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识，自觉同以习近平同志为总书记的党中央保持高度一致，抓好《问责条例》的学习和宣传工作，真正把管党治党的责任担当起来。

第二，党员干部要学深悟透。各级党组织和党的领导干部要把学习贯彻《问责条例》同正在进行的“两学一做”学习教育结合起来。 “两学一做”其中一“学”就是学党章党规，而《中国共产党问责条例》是我们最新的一部党内法规。因此，必须要把学习《问责条例》和“两学一做”结合起来，将它贯穿于日常和政治的全过程，原原本本地学，联系实际地学，真正将《问责条例》内化于心、外化于形。

第三，狠抓落实。制度的生命在于执行，执行制度关键在人。我们各级党委党组、纪委纪检组要适时对《问责条例》的实施情况进行专项检查，从中发现和纠正问题。而对于不敢问责的党组织和纪委纪检组也要进行追责，确保各项规定落到实处。通过问责倒推责任落实，确保各项规定落到实处，这是《问责条例》的一个最主要的理念。

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责任编辑：刘玉婧

文章来源：http://www.71.cn/2016/1008/913061.shtml