许耀桐：全面推进依法治国与坚持党的领导

 

许耀桐  国家行政学院教授、博导

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今天讲课的题目是《全面推进依法治国与坚持党的领导》，主要从依法治国的角度理解为什么要坚持党的领导和怎样坚持党的领导的问题。

2014年，中国共产党第十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。2014年12月，习近平总书记在江苏调研时，首次提出了“四个全面”，全面依法治国也成为以习近平同志为总书记的党中央治国理政“四个全面”战略布局之一，2015年也成为全面依法治国的开局之年。依法治国并不是一个单纯的法治问题，其首先是一个政治问题，核心在于全面依法治国必须坚持党的领导，要把党的领导贯彻于依法治国的全过程。那么，一些问题就相应产生了，这就是为什么全面依法治国要坚持党的领导？怎样认识党的领导和依法治国的关系？怎样在全面依法治国中坚持党的领导？围绕这些重大问题，我们可以作以下三个方面的探讨，并进一步解读这些问题。

这三个方面包括：第一，依法治国和党的领导相统一的内在机理；第二，正确认识党的领导和依法治国的一些基本关系；第三，在全面依法治国当中如何坚持党的领导。

一、依法治国和党的领导相统一的内在机理

（一）法的制定可以有不同的主体

我们应该认识到法的制定可以有不同的主体。当今世界比较成熟的法系有两个，一是大陆法系，二是海洋法系。大陆法系源于法德等欧洲大陆国家，以正式的法的渊源作为法律制定的依据，也就是要讲成文法。海洋法系又称为普通法系或英美法系，源于英国而盛于美国。海洋法系制定法是根据成文法或者判例，就是平常审判的案例、判例等都可以成为法的依据。

可以看到，以上两大法系都没有党参与、主导或领导法律制定的情况。所以这个问题的提出就等于在追问，党领导依法治国有什么根据吗？对于这个问题我们应该这样看：在几千年人类文明史中，法律的形成和制定并不总是固定于某一个主体，而是有着多个主体。可以说曾经有过五个主体。

一是古代形成习惯法的主体是氏族成员。人类最早的法叫做习惯法，它是由古老氏族的习惯传统和当时社会通行的各种惯例所构成。

我们从公元前18世纪古巴比伦王国第六代国王汉谟拉比统治时期形成的《汉谟拉比法典》中可知，《汉谟拉比法典》保存了原始公社制时代古巴比伦人对若干原始社会习惯的认可、尊崇，并加以适当改造，使其保留在法典中。

二是古希腊城邦由公民大会制定法律。公民大会是雅典城邦的最高权力机关。一切成年的雅典公民、包括最穷的贫民都有参加公民大会的权利。公民大会负责立法、决定战争等最高政务，并选举国家的最高官吏。无论是梭伦设立的“四百人议事会”，还是克利斯提尼设立的“五百人议事会”，都要负责为公民大会审核并提供议题、法案，处理日常政务。这是雅典城邦如何来立法的，就是要由公民大会来决定。

三是古罗马的立法和批准是人民大会和元老院。古罗马实行了400多年的共和制，这是一套系统的、独创性的国家制度。共和国的执政官有两个，享有最高行政权。两位执政官的权力地位相等，每个人对另一个人的行动具有否决权。执政官由人民大会选举产生，这个人民大会也称为百人团或部落大会。这是一个权力中心。

在罗马共和国时期，还设有元老院，这是第二个权力中心。这个权力中心主要掌握军事、外交和财政大权，并且有权批准法律。

罗马共和国还有第三个权力中心，就是人民大会。人民大会是拥有立法权的立法机构。

从这里我们可以看到，所谓共和制，就是指有多个权力中心，其中在罗马，它的人民大会是负责立法的，元老院是批准法律的。

四是奴隶社会和封建社会的统治者为立法者。随着阶级的产生、国家的出现、人类社会由原始社会进入奴隶社会和封建社会后，在奴隶社会和封建社会时期，它的法律就是由统治者来制定的。比如，在《左传·昭公六年》中有这样的记载：夏有乱政,而作禹刑；商有乱政,而作汤刑；周有乱政,而作九刑。这些可以说是夏商周三代适应奴隶制统治需要而制定法律的反映。禹刑、汤刑，是夏、商两个奴隶制王朝法律的泛称。九刑，一说是周代的刑书有九篇，另一说是周代的九种刑名。但不管怎样，这些法律都是由帝王和他们的御用官吏制定的。

五是资本主义时代开创了议会立法制度。近代以来，西方国家通过发动资产阶级革命，推翻了封建统治和封建制度，形成了立法、行政、司法“三权分立”的国家制度。其立法权属于议会，行政权属于政府，司法权属于法院。虽然在西方不同的国家中，议会的地位可能不尽相同，但总的看来，西方各国的议会一般都拥有立法权、财政权、监督权和其他一些重要职权。特别是立法权，必然与议会联系在一起，即授予议会这样的立法机关，议会拥有进行法律的制定、修改、通过和废止等程序来掌握立法权。

以上我们就说明，从氏族成员、公民代表，到国家统治者、资产阶级议会，都在历史上充当着法律的制定主体。从这样的历史过程可以看到，随着国家、社会和不同时代的变迁，法的制定主体从来不是固定的，而是在顺应时代发展的需要。这就告诉我们，只要具备了立法要求，任何一个社会主体都可以成为法律的制定主体。因为我们的国家发展和时代发展的需要，中国共产党当然也可以成为法的制定的一个主导力量。这是我们要讲的第一个根据。

 

（二）马克思主义法学阐明的基本观点

马克思主义法学理论也说明了这个问题。马克思、恩格斯在参加社会实践、进行科学研究中，通过大量事实，发现了阶级利益与法律制度之间存在着非常密切的关系，逐步形成了以阶级利益为中心的法律的价值观。

马克思主义法学关于法的阶级性的观点包含着三层意思。一是任何法律都包含着阶级倾向性。比如说在剥削阶级社会，法律在利益上总是比较偏袒统治阶级；二是任何法律都包含着统治阶级意识形态上的痕迹，所以任何法律也都必然打上阶级的烙印；三是政党是阶级和阶级斗争最得力的工具，政党在进行政治斗争中，也必然包含着进行一定的法律斗争，政党也能够善于运用法律这样一种斗争手段。这就是马克思主义法学的基本观点。

这里我们可以举个例子。马克思在早年接触并研究过普鲁士的书报检查令、离婚法草案、林木盗窃法、普鲁士宪法等，同时，马克思也研究了法国和英国的宪法等具体的法律，还有刑法、民法、婚姻法、诉讼法等。他曾经在第六届莱茵省有关法律问题的辩论会上，通过对各个不同等级的代表人的发言内容的了解，也通过对一个个法律条文的具体分析和研究，发现每一个具体的法律几乎无一例外地反映了一定等级和阶级的意志和利益。马克思也感受到，在立法的辩论会上，各个不同等级的代表人总是千方百计地力图把自己这一等级的利益和意志贯穿到法律条文当中。所以说，马克思是从大量的法律条文和法律实践当中，发现了法律是跟阶级、阶级利益紧密联系的。

马克思和恩格斯在写《共产党宣言》时曾明确地说：我们共产党就是工人阶级利益的代表者。从这样的认识当中可以看到，共产党当然也要从法律上代表工人阶级和劳动人民的利益。这是第二个根据。

（三）可以从中国共产党自身的一些显著特点来说明

中国共产党跟西方政党不一样，这种不一样，无论是在政党的产生、政党的功能、政党的特点以及政党的作用、使命等各方面，中国共产党跟西方政党都有着显著的区别。其中最大的区别就是中国共产党实际上是国家的组织者、领导者，西方国家的政党他们一般只管选举，选举完了，就没事了，而中国共产党并不是这样，中国共产党是实实在在地参加到国家的组织和领导当中。这是中国共产党跟西方政党的明显不同。

具体地说，中国共产党有三个显著的特点。

一是中国共产党所代表的阶级利益是最广大无产阶级和人民群益的利益。其他西方政党，当然他们作为政党，都要代表一定阶级或一定阶层的利益，但是世界上其他的政党所代表的这种阶级或者阶层的利益都比较小，只有中国共产党是代表最广大人民群众的根本利益。所以我们共产党人所领导的无产阶级运动，是为绝大多数人服务、为绝大多数人谋利益的运动。在这样一个过程中，中国共产党代表的利益从人数上来说也是最广大的。

二是中国共产党把政党的功能，代表功能和表达功能最完美地结合起来。共产党有代表人民群众利益的显著特点，这是代表功能。同时，还有表达功能，表达功能主要体现在落实上。一方面，我们的理论、我们的思想明确地说明我们要代表人民群众的利益。我们不仅在理论上要这样讲，关键还要把它落实到位。这种落实就是我们说的表达功能，也是实践功能。也就是说，我们不但理论上这样说，有这样的代表性，在实践当中还要把这种代表性落实到现实当中。因此，中国共产党无论是在革命时期、建设时期，还是在改革时期，都无一例外地承担着各项公共事务治理的任务，并且通过实施有效的治理使这种表达功能得以落实和实现。

三是中国共产党是坚强的组织和严密纪律的政党。和西方政党组织纪律松弛涣散、党员入党退党来去自由相比，中国共产党与西方政党是不同的，中国共产党是以民主集中制作为根本组织原则，全党组成了一支先进的战斗部队，使党具有强大的战斗力，我们党既培养和造就了一支优秀的干部队伍，也重视开展思想宣传、深入群众、组织群众和依靠群众，善于制定正确的路线方针政策。这也体现了中国共产党首先是具有很强的组织性、纪律性，是一个非常先进的部队。

正因为中国共产党具有这样突出、显著的三个特点，这就决定了中国共产党能够、也必须进行国家治理，能够成为国家治理的核心。中国共产党也拥有领导法治的资质和能力，能够领导依法治国，而且能够领导得好。

 

（四）在新民主主义革命时期，党致力于新民主主义法制的立法实践

在中国新民主主义革命时期，党就致力于新民主主义法制的立法实践。一部中国新民主主义法制史，实际上就是中国共产党领导人民创建的人民民主法制从产生到发展的历史，这样一部历史也充分证明了新民主主义法制的建立完全有赖于我们党的领导。我们可以具体地来看一看，在整个新民主主义革命时期，我们党领导制定了国家宪法法律，制定了政府机构的组织法、选举法、土地法、劳动法、婚姻法、刑法等多方面法律，也开展了多方面立法实践活动，使革命根据地和红色政权形成了较为完备的革命法治体系。比如在1928年，我们党领导制定了《中国土地法大纲》。这个土地法大纲就是要把地主的土地夺回来，分给农民，实现耕者有其田。再比如，1931年，我们制定了《中华苏维埃共和国宪法大纲》。这个宪法大纲体现了人民群众是国家的主人，人民要当家作主。再比如，1931年，我们党制定了《中华苏维埃共和国婚姻条例》。这个婚姻条例破除了封建社会的包办婚姻，提倡婚姻由当事人自主，可以自由恋爱，也有离婚的自由。

这些法律的制定，在当时可以说是非常进步的，也给了人民群众民主、自由、平等的权利。我们党在历史上像这样领导法律的实践还有很多。也就是说，早在新民主主义革命时期，就已经有非常多的法律实践活动，并领导制定了多部法律。

（五）从当代中国依法治国的发展看我们党在领导法治方面的一些基本情况

1949年，中华人民共和国成立。当然，新中国的法治建设也曾经走过弯路，这个情况到了改革开放时期，得到了一个彻底的转变。邓小平同志强调我们进入了法治时代，要通过改革实践来大量地立法，建立健全社会主义国家中国特色社会主义的法律体系。到2010年，中国已经初步形成比较健全的中国特色社会主义法律体系。到2010年底，我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，总数量达到9500多件。

为什么我国在新时期依法治国能够发展得这么快？邓小平同志曾讲了四句话，就是我们一定要有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。十八届四中全会又提出了四句话，就是科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。从这八句话中，我们可以体会到当代中国依法治国确实取得了突飞猛进的发展，这也说明只有在中国共产党的领导下，中国特色社会主义的法治建设才能得到更好的发展。

以上我们通过五个方面的依据来说明中国共产党和依法治国是有着紧密的内在联系的，这是一个统一的机理，我们从这五个方面可以清楚地看到党领导法治并不是生搬硬套，而是本身内在就有这样的统一机理的存在。

 

二、正确认识党的领导和依法治国的基本关系

（一）什么是党的领导？

第一，党的领导是怎么产生、怎么出现的？

法国有一个研究政党的政治学家叫迪维尔热，他曾经以议会为界限，把政党分为内生党和外生党两种类型，这个分法实际上包含着政党是在民主条件下和专制条件下产生的两种不同的途径。西方国家是在民主条件下产生的政党，而中国共产党则是在白色恐怖这样非常恶劣的专制条件下产生的，叫革命党。有了革命党以后，我们党的领导就出现、产生了。我们党的领导最初应该叫对革命的领导，这样的领导实际上囊括了革命中的一切战线和所有领域。所以说，我们党的领导最初就是我们作为革命党，我们要领导革命，这样就产生了党的领导，这种领导主要包括对军队、军事斗争以及围绕着军队和军事斗争所展开的政治、思想、组织等各方面的领导。可以说，中国共产党的领导也是全方位的一种领导。这是我们理解党的领导是怎么产生的。

第二，党的领导是由领导革命转向领导执政。

前面我们讲到，中国共产党最初的领导的产生是革命的需要，是要领导革命。那么革命胜利以后，中国还需要党的领导吗？答案是肯定的，是需要的。在革命结束以后，中国共产党由革命党转变为执政党，也就是说，我们党要继续发挥领导的功能作用，就是要领导执政。我们理解党的领导有这样两个范围，一是领导革命，再有一个是领导执政。

第三，党的领导的含义是什么？

首先，看领导的定义。什么是领导？就是领导者为实现组织的目标而运用权力向其下属施加影响力的一种行为或行为过程。凡是领导，都包含五个必不可少的要素：一是要有领导者；二是要有被领导者；三是要有领导发挥作用的对象；四是有一定的领导职权；五是发生一定的领导行为、领导方式。对一般的领导的定义，我们作这样的解释，就是领导要包含五个要素。

那么，什么是党的领导？首先是总体领导，也就是对政治原则、政治方向和重大方针政策的领导。在这样的领导之下，全国其他党派、组织、单位、团体和公民，应该说在政治上要接受和服从这样的领导。其次，要有平等的规则，也就是在刚才解释的领导的定义中，要有领导者，也一定要有被领导者。当然，我们说领导要有领导者和被领导者，但这并不妨碍两者在法律上是平等的关系。不能说你当领导，你就跟被领导者在地位上产生了不平等，我们在法律上还是体现了平等的地位。这也是各位领导需要注意到、需要明白的，作为领导，你是因为工作的需要，从而发挥领导的作用，这并不代表你可以不讲平等。再次，党要发挥作用，主要是依靠引导、说服，不能强制别人或者让人被动地接受，而是要让人们自觉、自愿地选择、服从你的领导。所以说，对领导的含义应该这样来理解。

 

（二）正确认识党领导依法治国的理论基础

我们党为什么能够领导依法治国？十八届四中全会实际上把这样一个理论上的基础性的原理讲得很清楚，主要有五点内容。

第一点，我们党领导依法治国，首先要坚持依宪治国和依宪执政。十八届四中全会决定中明确作了这样的说明。十八届四中全会公报中明确指出：坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。我认为这个理论观点也是中国共产党对法学理论的一个重要突破。我们党讲宪法，它是包括中国共产党在内的，当然也是全体人民意志的集中体现，这样一个宪法是我们国家的根本大法，中国特色社会主义的法律体系也是以宪法为核心的。所以宪法是一切法律的来源和依据。中国共产党怎么领导依法治国？必须要依宪治国、依宪执政，要把它作为我们党领导依法治国的一个首要的理论基础来看待。

第二点，法律是治国之重器，良法是善治之前提。这是在十八届四中全会决定当中，同时也是首次提出来的一个法治理念。这句话将法律和国家良法和善治联系起来，并且科学地阐明了它们之间的内在的必然的关系。法律是治国之重器，国家如果没有法律，不实行法律，那则国将不国，所以国家必须要有法律，并且要运用法律进行治理。法令行则国治，法令弛则国乱。所以我想，我们所看到的法律是治国之重器，就强调了法治的重要性。

当然，我国制定和运用的法律也必须是良法。良法的对立面是恶法，良法和恶法的区别在哪里？良法是符合全体人民的利益，以实现全体人民利益为宗旨；反过来说，如果法律只代表少数人的利益或者少数集团势力的利益，那就是恶法。所以说，我们要的是良法，要代表最广大人民群众的利益。有了良法，才能够实行善治。善治是对我们执政的最高要求，善治也是老百姓所期望的社会环境。善治必须通过良法才有可能做到，也就是说，如果是恶法，那么带来的就会是恶治，所以这个理论观点也非常重要。中国共产党怎样领导依法治国？首先，我们一定要运用法律的武器；其次，还要使我们的法律能够代表最广大人民群众的利益。也就是说，要能够称得上是良法，有了这样的良法，才能够为善治提供一个根本前提。

第三点，公正是法治的生命线。十八届四中全会公报指出，司法公正对社会公正具有重要引领作用。我们知道，理国要道，在于公平正直，公正司法是维护社会公平正义的神圣使命，如果人民群众通过司法程序不能保证自己的合法权益，那这个司法就没有了公信力，人民群众也不相信这个司法。因此，习近平总书记一再强调，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。决不能让不公正的审判伤害人民群众的感情、损害人民群众权益。我们说，公正司法的要求是非常高的。习近平总书记指出，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。这里强调的是每一个司法案件，也就是说，不是大多数司法案件，而是要在每一个司法案件中都要感受到公平正义。这就要求我们要让人民群众在百分之百的司法案件中感受到公平正义。

第四点，人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。十八届四中全会决定指出，人民是依法治国的主体和力量源泉，人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。所以我们共产党讲依法治国，也必须明确法律是为了保障人民权益的，这是法治的本质要求和根本职责，也是中国特色社会主义法治建设的特点和优势所在。如果法治偏离了正确政治方向和价值，那我们就一定会走到邪路上去。

当然，我们讲人民权益要靠法律保障，这更多的是对我们的执政党、对我们的国家政权提出的要求，另外我们也要看到，法律权威要形成、要得以塑造，也需要人民群众来维护它。法律有没有权威，跟人民群众有没有法律的信仰、有没有法治的观念是分不开的。因此我们说，法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。我们必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围。这样一个理论观点也提出了中国共产党在领导依法治国当中，必须很好地弘扬社会主义法治文化，教育我们的人民，使我们的人民树立起法律的权威，从内心维护法律的尊严、维护法律的公平正义，这也是非常重要的。

第五点，党规党纪严于国家法律，国家法律高于党规党纪。对中国共产党来讲，我们怎么理解党和依法治国的关系？特别是中国共产党也有党规党纪。十八届四中全会决定中指出，党的纪律是党内规矩。党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。理解党规党纪严于国家法律，我认为这并不困难，因为中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队。所以共产党员理所当然地要比普通人民群众对自己的要求更严一些。这是党规党纪严于国家法律的一个方面的情况。

同时我们还要看到，国家法律又是高于党规党纪的。党规党纪可以严于国家法律，就是我们自身要对自己严要求，同时我们也要看到，国家法律跟党规党纪的关系，就是国家法律是高于党规党纪的。对于这一点，我们理解起来也并不困难。因为国家法律在适用的范围、针对的对象、规范的方式、强制的手段等各方面，跟党规党纪都不一样。比如说，国家法律是适用于13亿多的全体人民，而党规党纪则是对八千八百多万共产党员提出来的。另外，对犯罪的人而言，国家法律可以按照法律的规定给他判刑，甚至对于罪行特别严重的可以判处死刑，而党规党纪却没有这个功能，党规党纪不能给党员判刑，也不能对其执行死刑，最多就是把他开除出党。所以从这样的情况来看，国家法律当然是高于党规党纪的，而且全体共产党员都应该按照国家法律来办事，要在国家法律的要求下活动，一旦触犯了法律，就要受到惩处。

 

（三）正确认识党的领导和依法治国的内在实质关系

刚才我们讲了理论基础，现在我们要认识党的领导和依法治国的关系，要更深一步地来正确认识党的领导和依法治国内在的实质性的关系问题。我主要从五点来作说明。

第一点，要明确党和法之间是一个领导关系。这一点在十八届四中全会决定中讲得非常清楚：坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。决定还指出，党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。从这段话我们可以很清楚地看到，党的领导和依法治国是什么关系？就是领导的关系。因为宪法已经赋予中国共产党是执政党这样一个领导地位，有了宪法这个根据，我们当然对法律有领导的关系。所以十八届四中全会决定讲得很清楚，是题中应有之义，也是最根本的保证。

当然，我们肯定党对依法治国的领导作用，也就是强调党所承担的这样一种神圣的职责，我们把它理解为是一种责任，而责任是沉甸甸的，责任重于泰山。党的领导不是为了图什么，它就是讲一个责任，没有党的领导，不可能有国家的法律体系和法治，我们党也始终肩负着领导法律制定和实行法治的重任。这就是我们要讲的领导关系。

第二点，要明确党和法之间是一致的关系。十八届四中全会决定讲得也很清楚：党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。这段话清楚地说明，党的领导和依法治国是一致的。所谓“一致”，一致的关系就说明它们是相辅相成、相得益彰的，是你中有我、我中有你的，是彼此分不开的，是非常密切的，这个一致的关系也说明，决不能把党的领导与依法治国看成是一个矛盾的、对立的、甚至是你死我活的关系，有我就没你，有你就没我，不能这样理解。过去曾经就有人说，你不是讲依法治国吗？那我们就按照法治来办，何必要有党的领导？还有人说，我们有党的领导很好了，有党的领导就行了，何必还要有法治？有了党的领导，一切问题就解决了，我们可以不要法律。这些对立论都是错误的。他们错在哪里？就是把党的领导和依法治国孤立起来、割裂开来，片面地、绝对地去认识它，这是不对的。我们马克思主义者是辩证唯物主义，应该辩证地去看待我们党跟法治的关系，也就是一致的关系，是两者分不开的关系，我们只有讲一致关系，才能够实现相得益彰，并达到这样一个程度。

第三点，要明确党和法之间是一个遵守的关系。中国共产党要领导依法治国，这种领导，并不是说我就是领导法治的，这个法治对我没有作用，不是这样的。十八届四中全会决定指出，各级领导干部要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。促进党员、干部带头遵守国家法律法规。这段话讲得非常清楚，我们党要领导依法治国，我们要领导，更要遵守法律，如果你不遵守法律，你是没办法搞好领导的。所以这里我们也可以看到，中国共产党跟法律的关系是一个遵守的关系。

第四点，要明确党和法之间的执行关系。刚才讲了遵守，是一方面。比如我们到了一定的场合，进入一个公园，公园有一些规章制度和规定，对于这些规章制度和规定，你要遵守，这是一方面情况。那么更重要的，还是执行。中国共产党是执政党，这就要求我们在工作中、在领导岗位上，都要执行法律。十八届四中全会决定指出，依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。执政党要加强宪法实施，加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调。完善党委依法决策机制，发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动。这里都是讲我们党在领导依法治国，首先是我们自己要执行法律，而且要执行得好，因为如果执行得不好，又怎么谈得上能够领导依法治国？

第五点，要明确党和法之间还有一个“受治”的关系。什么叫“受治”关系？就是接受治理、接受管制，我把它简化一下，就叫“受治”关系，也就是接受管制或者接受治理。我们党除了要遵守法律、执行法律，还要接受管制、接受治理。我们党的组织、我们的党员、我们的干部并不是生活在世外桃源或是真空当中，我们就处在法治的环境中，既然我们处在法治的环境中，我们共产党员、我们的干部当然也要接受法治的管理和治理。在现实生活中，我们的党员干部以及我们的党组织，都要接受国家法律的管制。我们没有特殊的党员干部可以不接受法律管制，没有这样的特权的存在。

 

（四）纠正在党的领导和依法治国中的一些错误观念  

需要纠正的错误观念有哪些呢？

第一，不能把党的领导理解为是对法的居高临下的领导。

我们说坚持党的领导，不能居高临下、盛气凌人。为什么说不能够居高临下？1941年，邓小平写了《党与抗日民主政权》一文，在这篇文章中，邓小平着重批判了“党权高于一切”，邓小平在这篇文章中说：甚有把“党权高于一切”发展成为“党员高于一切”者，党员可以为非作歹，党员犯法可以宽恕。其结果怎样呢？结果非党干部称党为“最高当局”。他说这是不对的，也批判了“党权高于一切”。1982年的宪法序言也阐明得很清楚，指出本宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。2014年12月4日（我国首个国家宪法日），习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上指出，宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。

因此，从这些论述中可以看到，我们要讲党的领导，但党不是对法居高临下、盛气凌人的领导。

第二，党的领导不是对法的凌驾之上的领导。

1979年9月，《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》当中有这样的规定：从党中央委员会到基层组织，从党中央主席到每个党员，都必须一体遵行。必须坚持法律面前人人平等的原则，绝不允许有不受法律约束的特殊公民，绝不允许有凌驾于法律之上的特权。1982年的宪法第五条规定，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。所以我们的领导同志要注意，我们党要领导法，但不等于把自己摆在法律之上。有的领导同志觉得，自己是领导干部，法还不在自己的领导之下吗？这种想法是不对的。对于领导干部而言，你的领导要把法律摆在上面。中央讲得非常清楚，任何人都没有超越宪法法律的特权。什么叫超越？超越就是跑到它上面去。所以党员领导干部不能有超越的思想念头。

第三，党的领导也不是权大于法的领导。

习近平总书记讲得很清楚，到底是权力大，还是法律大？到底是官位大？还是法律大？对于这些问题我们一定要搞清楚。毫无疑问，权不能大于法，法应该大于权。党员领导干部在实施领导时，也一定要注意到，再也不能搞“权大于法”了。

第四，党的领导也不是处于法外的领导。

我们党是处在法治之内，还是处在法治之外？党在十三大报告当中就讲得很清楚。十三大报告指出：党领导人民制定了宪法和法律，党应当在宪法和法律的范围内活动。十五大报告又明确指出：党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动。大家应该看到，我们党一直讲党是在法治内。所以说，我们应该怎么领导？不是站在法治之外的，而恰恰是在宪法和法律之内进行活动、进行领导。习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话指出：各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。换句话说，我们的领导绝不是站在法律之外的领导，而恰恰是在法律之内的领导。

第五，党的领导也不是先于法的领导。

我们党的领导是跑在法律的前面，还是把法律挺在前面？我们应该看到，不能把我们党的领导先于或是跑到法的前面，也就是不能把我们党的领导置于法的前面。在全面深化改革当中，我们就特别容易碰到这个问题。如何推进改革发展？2014年2月28日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上指出，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。习近平总书记这段话讲得很清楚，就是说我们任何重大的改革，首先要讲有没有法律的根据，要有法律在前，法律这样规定了，我们就能干，所有领导也要有法治思维和法治方式。改革怎么发展？首先不能不考虑法，不能把法扔在一边。党的领导是要走在前面，但是这种走在前面也要考虑到有没有法的根据，因为从某种意义上来说，法更重要。我们党的领导也要突出地把法放在最前面，这也是党的领导的一个重要体现。

十八届四中全会公报指出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。什么叫立法先行？立法先行就是立法要跑在前面。再有，就是要发挥立法的引领和推动作用。什么叫引领？引领也是走在最前面的意思。所以我们在实施党的领导的时候，一定要注意到，我们党的领导就是要把法律挺在前面，这和党的领导也不矛盾，我们党的领导恰恰就是要把法律挺在前面，这也体现了我们党在领导依法治国。

通过对以上五个错误观念的分析，我们可以看到，党对法的领导，不能把它看成是处于法治的“高、上、大、外、先”这样分离式的、外在式的领导。党的领导不能高于法律、不能权大于法、不能越过法律而在法律之上、更不能跑到法律之外、也不能够跑在法律的前面。我们把它归纳梳理一下，就是“高、上、大、外、先”，这叫分离式的、外在形的领导。

那么，我们应该怎样克服这些错误观念呢？应该自觉地把我们的党融于法治之中，我们是在法治之中，而不是在别的什么位置上，是按照法治的要求，我们党的领导要体现为维护法治和促进法治的领导。

 

三、怎样在依法治国中切实坚持党的领导

（一）必须明确什么是党对依法治国的领导

第一，党对法治工作的领导是全过程的领导。

对于这一点，十八届四中全会决议指出：必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程。所以说，我们党怎样来领导依法治国？首先就要理解怎样领导的问题，这个领导就是全过程的领导，全过程就是全覆盖，没有遗漏、也没有死角。

第二，党对法治的领导是思想领导。

我们党怎样领导依法治国？要突出思想领导。可以说党对社会主义法治的领导，最重要的是思想领导，这个思想领导主要是指坚持马克思主义在法治领域的指导地位。我们说无论是中国共产党立党的指导思想，还是中华人民共和国立国的指导思想，可以说都来源于马克思主义，因此，我们的法治建设，我们讲党对法治的领导，我们最重要的思想领导就是坚持马克思主义在法治领域的指导地位。在指导思想上，绝对不能搞多元化。前苏联垮台，其中一个重要的原因就是没有坚持马克思主义的指导地位，搞指导思想的多元化。我们讲党对法治的领导，必须坚持马克思主义的指导地位，运用马克思主义的立场、观点和方法来分析我们的具体情况，解决实际问题。当然我们坚持马克思主义，也要解放思想、实事求是、与时俱进。

第三，党对法治的领导是政治领导。

我们讲党对社会主义法治的领导，首先是思想领导，接下来就是政治领导。政治领导指的就是对政治原则、政治方向、重大决策的领导，它的核心就在于对路线方针政策的领导。我们现在要坚持中国特色社会主义法治道路，坚持中国特色社会主义司法制度，都必须从政治上坚持党的路线方针政策。

第四，党对法治的领导还是组织领导。

这个组织领导也很重要。这样一个组织领导，主要是通过推荐重要的干部，加强对立法、执法和司法机关党的组织建设发挥作用。无论是思想领导或者政治领导，如果没有组织领导的配套，那么很难说思想领导和政治领导能够得到落实。所以加强我们党对司法系统的组织领导，也加强在这些司法机构当中党的组织的建设，这是非常重要的，也是不可缺少的。这是一个方面。

 （二）四个环节保障党领导依法治国顺利实施

第一个环节是党领导立法。党要把握和引导立法方向，建立立法规划，突出立法重点。我们党必须领导立法，具体地说，党领导立法，主要体现在凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。要根据党的中心工作来实时地制定、修改和完善各种法律。

第二个环节是党要保证执法。要在党的领导下建立权责统一、权威高效的依法行政体制，把宪法法律落到实处。立法以后，就进入执法，那么在执法这一块，我们党最重要的就是保证执法，保证宪法法律能够落到实处，保证行政机关和其他工作人员依法全面地履行职责。同时，在保证执法过程中，我们现在讲要严格、规范、公正、文明执法。我们这里也可以联想一些例子。比如，城管大队要负责城市的治安、社会的秩序，这是对的，但是城管在执法过程当中，往往会出现一些问题。城管执法是有道理，但是有些城管人员在执法中不能文明执法，随便骂人、随便打人、甚至非常粗野，过分暴力等，这就违反了我们党说的执法要严格、规范、公正、文明。我们党在实践中要保证执法，也要实现严格、规范、公正、文明。

第三个环节是党要支持司法。我们党领导依法治国，一定要排除各种干扰和影响，确保司法机关能够独立公正地行使审判权和检察权，充分发挥党委、政法委在把握政治方向、协调各方职能、统筹政法工作、建立政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境方面的作用，带头依法办事，保障宪法法律正确统一的实施，全面推进司法体制的改革。这也是一个非常重要的环节，我们党要支持司法工作。支持司法工作就是要发挥司法机关的独立公正的作用。以前，有一些领导干部，他们并不支持司法，而是处处打电话、递条子，要求别人按照自己的意愿办事，而那些所谓的他自己的意愿，可能就干预了司法的秩序，使司法几乎不能独立公正地办事，这是非常错误的。作为一个领导干部，一定要支持司法工作，要让别人独立公正地行使审判权和检察权。

现在，中央对党要支持司法有一些明确的规定，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》。习近平总书记指出：“一些党政领导干部出于个人利益，打招呼、批条子、递材料，或者以其他明示、暗示方式插手干预个案，甚至让执法司法机关做违反法定职责的事。在中国共产党领导的社会主义国家里，这是绝对不允许的!”

第四个环节是党要教育守法。我们党要运用宣传教育的工具手段来弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性。所以我们党领导依法治国，很重要的就是要在教育上下功夫。一方面是教育我们的党员和各级党组织要遵守法律，同时，我们党也要教育人民，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

现在，在党教育守法这个方面，我们也有一些要求。比如，把宪法法律列入党委(党组)中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。所以现在党员干部接受培训，其中就有要教育党员干部守法的培训。同时，还要把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程，开展群众性法治文化活动，强化道德对法治文化的支撑作用。

以上是我们说的四个环节的问题。

 

（三）健全党领导依法治国的制度和工作机制   

健全党领导依法治国的制度和工作机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序。加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调。完善党委依法决策机制，发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动。党委要定期听取政法机关工作汇报，做促进公正司法、维护法律权威的表率。党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责。这些都是健全党领导依法治国的方方面面的要求。

具体地说，我们要健全三大机制。

第一个机制是要健全党委统一领导和各方分工负责、齐抓共管的责任落实机制。各级党委要认真肩负起对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调的职责，做到法治建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设同步谋划、同步部署、同步推进、同步考核、同步监督检察，确保落到实处。

第二个机制是健全党委对国家机关领导的工作机制。各级党委要加强对国家机关的领导，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。

第三个机制是健全国家机关向党委报告重大事项的制度。请示报告制度是我们党基本的组织制度和组织纪律，也是基本的领导方式和执政方式，人大、政府、政协、审判机关、检察机关，应该向各级党委报告重大事项，这是维护中央的权威、落实党依法治国的题中应有之义。这是我们说的三大机制的问题，通过这三大机制才能更好地落实我们党领导依法治国。

（四）发挥基层党组织作用，推进基层治理法治化   

全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，增强基层干部法治观念、法治为民的意识，提高依法办事能力，这是非常重要的，也是把我们党领导依法治国落实到基层的表现。要加强基层法治机构建设，强化基层法治队伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，改善基层基础设施和装备条件，推进法治干部下基层活动。基层的工作搞好了，我们党领导依法治国就更接地气了、更有基础性了。

（五）提高党员干部法治思维和依法办事能力   

刚才我们讲了依法治国要落实到基层，那么除了要落实到基层，还要落实到党员干部身上，而落实到党员干部身上，最重要的就是党员干部要有法治思维和依法办事的能力。党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，高级干部尤其要以身作则、以上率下。基层干部很辛苦，我们在第一线也要提高自身水平，切实按照法治思维提高自己依法办事的能力。对各级领导来说，应该把法治建设作为一个衡量的标准，作为干部的工作实绩来考核，纳入到政绩考核指标体系当中。只有这样，我们才能不断提高干部的法治思维和依法办事的能力，才能把我们党领导依法治国具体落实到每一个干部身上。

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责任编辑：张一博

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