浅谈突发信访群体性事件的应对与处置

 

随着改革发展进程的加快,我国处在了社会矛盾凸显期，广大人民群众表达自己诉求的愿望逐渐强烈，表达形式多种多样。因各种利益关系的调整,群众观念价值取向的变化,诸多领域深层次的矛盾和问题得不到及时妥善解决而引发的群体性突发事件日益呈现上升趋势，已成为社会不稳定的因素，严重影响了正常的市场经济秩序和社会治安秩序，一些重复发生的群体性突发事件，甚至在一定程度上阻碍了地方经济的发展。在新形势下，检察机关应构建起科学、长效的信访效能监督管理机制，进一步加强和改进信访举报群体突发事件监管能力，从根本上遏制群体性突发事件的发生，维护好社会稳定。

一、群体性事件的引发原因

群体性事件产生的原因是复杂的，多方面的，其中既有社会环境和社会政策等宏观方面的原因，也有个体与群体心理等微观方面的因素。群体性事件的产生是社会变迁过程中多种因素综合作用的结果，是各种社会矛盾的综合反映，也是各种利益冲突的集中体现。集合我国改革开放以来爆发的群体性事件进行综合分析，群体性事件产生的原因主要有以下几个方面：

（一）收入差距过大产生的矛盾

我国当前正处于经济转轨、社会转型的特殊历史时期，社会整体结构、资源结构、区域结构、组织结构都发生着重大转变。随着现代化进程的推进，经济的快速发展，出现了阶层、群体、组织的分化以及其利益的分化，经济结构失衡，资源供给欠缺，生态环境破坏，社会的保障机制、民主机制建设等问题保障不到位、决策不民主、相互脱节等情形。国家统计局发布数据显示，自2003年以来，我国基尼系数一直处在全球平均水平0.44以上，2008年达到最高点0.491，之后基尼系数呈回落态势2015年为0.462，根据国际标准，基尼系数在0.4以上就表示社会分配的绝对不公平。收入差距过大导致弱势群体心理失衡，不满情绪激烈，郁积到一定程度，再加上具体问题的导火索就会爆发群体性事件。

（二）相关政策不完善引发的矛盾

随着城市化进程的推进，农村土地特别是城郊农业用地被大量征用为建设用地后，由于土地征用补偿、征地后劳动力的就业和安置等相关政策不落实、不配套，或者房屋被拆迁的征用补偿太低，影响了村民的切身利益，很容易引发群体性事件。城市拆迁补偿未及时到位，回迁日期遥遥无期，搬迁地点不理想，生活设施不配套等原因，导致矛盾激化从而爆发群体性事件。此外，企业体制改革、工厂倒闭导致的失业可能受到煽动而引发集会、游行、示威，在一定条件下这种利益冲突激化便导致群体性事件的发生。

（三）政府管理能力应对能力不足

群体性事件的爆发具有一定的突然性，但是其形成具有一定的阶段性，一般事件的发生都要经过街谈巷议、相互联络到最后的聚众爆发。2008年7月在云南省孟连县爆发了震惊全国的“7·19”大规模群体性事件，造成了2人死亡，41名公安民警和19名群众受伤，9辆执行任务车辆不同程度损毁的严重后果。而事件起因是由于当地的橡胶产业改革不彻底，致使胶农的利益受到严重损害，与橡胶公司多次发生冲突，而当地党委政府对此简单地以治安案件论处，认为这些事件是农村黑恶势力作怪，反复动用警力介入，刺激胶农，“7·19”前以发生群体性事件7起，最终造成“7·19”群体性事件发生。长期以来，一些地方的党政干部作风漂浮，脱离群众，高高在上，淡漠群众利益，忽视群众诉求，导致“小事拖大，大事拖炸”，集中暴露出执政能力薄弱的软肋。

（四）群众的法治观念淡薄

改革开放以来，群众的民主意识逐步增强，对民主的要求越来越高，但由于受多种因素的影响，群众整体的法治观念相对淡薄，造成了高涨的民主参政意识与较差的法治观念间的反差。尤其在一些偏僻的农村地区，群众的法律知识有限，思想意识和行为方式比较落后。当群众之间、上下级之间出现利益摩擦或纠纷时，一些群众错误认为聚众闹事可以引起上级领导的重视而达到快速解决问题的目的。使本来能通过正常的信访、法律程序得到解决的矛盾演化成群体性事件。部分群众心里存在着“不闹不解决、小闹小解决，大闹大解决”的负面影响和造势心理，认为“法不责众”，故意扩大事态，聚众上访。同时，政府及职能部门在处理同一类群体事件中，对行为过激的事件和一般性的上访在解决方式、承诺程度及兑现结果的差异也加重了群众的这种“信访不信法”的心理。

　(五)群众缺乏表达诉求的渠道

随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，现有的社会阶层结构出现了新的变化，社会群体利益日益呈现多样性。如果不同社会群体的利益难以在一定范围内兼顾和协调到，又缺乏各自表达正当利益诉求的渠道，便可能导致矛盾的积累和利益冲突的加剧。目前，由于受国家体制和经济社会发展程度的影响，在利益诉求表达机制上还存在一些不健全的地方，主要表现为渠道不畅，不同社会群体表达自身利益的声音强弱不一，表达的机会不同，表达的有效性和充分性不一。特别是当弱势群体的利益处处受损时，难以通过有效途径充分表达自己的意愿，难以行使自己应当行使的权利时，就会在一定程度上成为群体性事件产生的诱因。

 

 二、强化群体性事件的预防工作

突发群体事件是偶然现象，但也有一个滋生、发展、激化的过程，因此突发事件也具有必然性和警示性，通过对可能发生的群体性事件、妨碍社会稳定与公共管理失序状态的预测预警，有助于及时有效防范和控制不稳地因素。处理信访群体性突发事件是一项极为复杂而敏感的工作，当前的信访群体突发事件都是一种以非正常手段为表现形式的突发性过激行为，具有明显过激性和不同程度的破坏性，但群众要求往往也同时具有一定的合理性，属于新形势下人民内部的矛盾，必须综合运用行政、经济、法律等手段，通过宣传教育、协商调解、责令处理等方法，依法及时处理群众反映的信访问题，引导群众合法有序地伸张心声。

（一）信访举报工作深入一线

认真贯彻执行《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》和《最高人民检察院关于进一步加强新形势下涉法涉诉信访工作的意见》及三个配套实施办法。实行定期下访和检察长带案下访工作制度，深入群众信访活跃的重点乡镇、重点村组、重点企业、重点上访对象及特殊群体等，进行调查综合分析。帮助他们解决实际困难问题，特别是农村土地征用的权属纠纷，城镇房屋拆迁，企业改制，交通秩序等突出问题，利益关系出现磨擦时，必然会对稳定带来一定的影响。要及时抓住、抓准，并切实解决这些问题，尽快化解各种可能导致群体突发事件的矛盾。

（二）加强法治宣传教育，提高公民法制意识

当前许多农村公民的法治观念淡薄，多年的普法宣传流于形式，收效甚微，法治宣传工作任务仍十分艰巨。要通过法治宣传让群众了解国家的政策，农村、企业经营状况，改革措施等，使他们全面了解当前的形势，正确对待所面临的困境，把广大群众的积极性凝聚到促进改革发展稳定大局上来，正确处理改革发展中遇到的各种矛盾和问题，同时要鼓励群众敢于揭发各种违法行为，保护自身合法权益不受侵害，维护法律的公平正义。农村基层组织要充分认识新形势下加强农民教育的意义，采取有效措施，加大法治宣传工作力度，提高普法质量，同时要教育农民树立正确的人生观、价值观，教育他们打工经商要有职业道德，在公共场所要遵守社会公德，在家庭中要讲究家庭美德。从而不断增强农民的法律意识和道德意识，提高他们遵纪守法的自觉性。

（三）重点对象预防预测

要加强对重点信访的预防预测，定期排查信访重点户，在重大决策出台后和重要节日、会议、活动、重点工程开工前，都要认真排查可能发生越级上访的重点单位、重点人员，积极采取措施化解矛盾，加以防范，特别要注意发现集体访、越级访和异常访的苗头，做到早发现、早劝阻、早解决。要树立查防并举、重在预防的意识，通过对信访苗头性问题的及时发现和处理，最大限度地控制越级访、集体访的发生，杜绝异常访。对于易引发群体性事件的信访案件，政法综治信访部门要认真排查，明确领导挂牌督办，实行定领导、定责任单位、定包保责任人、定结案时间，包问题解决的“四定一包”责任制，确保群体性事件苗头及时排查化解。

（四）构建基层法律服务机构

完善村（社区）法律服务机构，及时为群众提供法律服务。司法部门应牵头组建社区法律服务站，推行社会参与解决纠纷机制，广泛动员工青妇、人民团体和社会各界人士参与人民内部矛盾的调处工作，充分发挥派出所、司法所、派驻检察室、居委会、解决矛盾纠纷的第一道防线作用，义务为群众提供法律咨询和服务。同时要大力宣传法律进村（社区）活动，让群众遇到问题到村（社区）法律服务站寻求帮助，从而引导群众通过合法途径解决矛盾纠纷，杜绝群体突发事件发生。

 

三、妥善处置突发群体性事件

群体性事件的最终目的是希望通过聚众哄闹、扩大事态影响而引起政府重视和社会关注，使问题得到解决。因此，当群体突发事件发生时，不要轻易将群体性事件定性为治安案件或者刑事案件，甚至政治性事件，而是要坚持用处理人民内部矛盾的原则和方式进行应对和处理，及时稳控大局妥善处置。

（一）切入重点，稳控局面

各级党委政府主要领导要高度重视，注意方式方法，在处置群体性事件中要做好预警防范工作，防止事态进一步扩大。着眼把事态化解于初始阶段，化解于基层，化解于当地。在方法上不要拘泥于日常工作的固定程序，可以打破常规，特事特办，急事急办，防止事态恶化。主要领导亲临一线，认真听取群众的问题和疑虑，阐明政府的态度和诚意，起到增进相互理解与信任，消除对立情绪的效应，要抓住稳定群众情绪的关键环节，在教育疏导过程中，掌握参与突发事件中群众的思想特点及其变化，对症下药，说服群众选出代表与有关方面进行对话协商，尽快恢复正常的工作及交通秩序，这样才会取得稳控局面的效果。

（二）重视舆论力量

由于现代网络媒体的迅猛发展、手机的普及，以及其中各种互联网软件的广泛应用。当群体性事件发生后，各种传闻、猜测、图片、视频会立即广为传播，容易使参与群众思想和情绪产生波动和混乱，个别别用用心者会借机大肆渲染并散布谣言，歪曲事实真相，妄图扩大事态，使更多不明真相的群众参与进来。因此，处理群体性事件一定要重视舆论导向的作用，积极主动通过党政新闻媒体、官方网站、网络客户端等平台进行积极正面宣传报道，及时公布信息，减少和消除谣言及不实传闻带来的负面影响。

（三）依法处理

处理群体性事件，要站在“群众利益无小事”的高度，认真处理和依法办理。对群众反映合理合法、应尽快解决而且能够解决的问题，要抓紧解决；对合情但不合理或政策不允许的问题，要讲明政策，疏导群众；对个别有意破坏社会稳定的人要予以揭露，依法处理。孟建柱同志曾指出，在处置群体性事件中，必须坚持“三个慎用”，即慎用警力、慎用武器警械、慎用强制措施，坚决防止因用警不当、定位不准、处置不妥而激化矛盾。当然，慎用不等于不用，对围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆堵塞、阻断交通等采取过激做法的扰乱信访秩序行为，经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关依法处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

四、提高群体性事件的应对能力

基层是信访问题产生的源头，也是解决问题的基础，信访最终就是要解决问题。针对新形势下的信访工作新特点新规律，基层检察机关需加强和改进信访举报群体突发事件监管能力，创新有效解决信访问题的机制，畅通、拓宽信访举报渠道，建立健全联合接访工作机制、信访问题排查调处机制，做好首访调查处理工作，快速解决信访举报问题，切实保障群众的民主权利，保障司法公正。

（一）畅通信访渠道

要积极拓宽与人民群众联系的渠道，实现检察工作与民情民愿的准确对接。基层检察机关要以“全国文明接待室”、“全国文明示范窗口”建设和“检务公开”为契机，充分发挥来信、来访、网络、电话及视频接访的作用，扩大群众表达诉求的渠道。运用现代信息技术，开通门户网站、微信、微博等网络工具，使群众能够方便快捷表达自己诉求。及时通过官方微信平台，时时推送检察动态，受理在线群众举报。充分利用视频接访，避免人访和信访上行，切实减少越级访、到省进京访。加强接待场所硬件、软件设施建设，不断完善接待场所便民措施，构建与案管中心相结合的“一站式”服务大厅，更利于对来访情况进行综合掌控。

（二）规范接访工作

接访工作是检民沟通的桥梁，是展示检察机关形象，提升司法公信力的重要平台，规范接访工作显然尤为重要。首先，检察干警要牢固树立全心全意为人民服务的意识，将执法理念统一到“全面推进依法治国，全面建设小康社会”的高度来，结合检察机关规范司法行为专项整治工作要求，严格规范自己的言行举止。其次，要做到“四心”要求：一是接访登记要细心，力求详细、清楚、准确、有选择、有重点；二是听取来访群众意见要耐心，来访人由于受感情、思维能力、环境等因素影响，导致性格暴躁、情绪激动，我们应该更耐心、多理解、多换位思考，把控问题实质，为促进问题解决创造条件；三是对待来访群众要有爱心，信访工作就是做人的工作，人与人之间有感情就容易沟通，沟通才会产生信任，带着感情做信访工作，群众更容易接受，更易达到息诉停访；四是解决问题要诚心，对待来访群众要以诚相待，实实在在的以解决群众实际问题为宗旨，对群众的感情有多深，解决问题的力度就有多大。最后，要树立大局观，主动开展下访、巡访活动，使矛盾化解在基层。理智对待缠访、闹访、无理访群众，妥善处理好集体访案件，要协调有关业务部门共同做好对当事人的答复工作，随时做好启用《突发事件和应急预案制度》的准备。

（三）强化案件受理

严格依照修改后刑事诉讼法、民事诉讼法和检察机关涉法涉检信访案件范围，依法及时审查、甄别、分流信访事项。要站在“群众利益无小事”的高度，认真受理和依法办理信访举报问题。办案流程要仔细梳理，对“涉检诉访”与“非涉检诉访”、涉检中“诉”、“访”确立明确的界限，为来信来访的审查甄别提供可行依据；对符合法定条件、依法应进入法律程序的及时导入；对存在执法瑕疵的，区分情况，利用检察建议、纠正违法通知书等方式，及时予以纠正；对涉及其他政法机关的，积极建立健全衔接配合机制，确保每一起案件都有部门接待受理，防止相互推诿。

（四）重点案件公开办理                                                             

结合检务公开，实行重点涉检信访案件实行公开办理制度。对经多次做工作、上访人始终不满意而容易导致发生群体性突发事件的重点信访案件，积极引入具有专业知识的律师、人大代表、政协委员、人民监督员、群众代表等,作为独立第三方调解员“会诊”,共同化解涉检信访案件,实现信访人、检察机关、第三方调解员的三方互动, 为当事人提供法律咨询和帮助，加强释法说理的有效性，防止出现在审查受理上的推诿、办理中的拖延、答复上的简单。第三方调解员有权就相关法律政策问题提出质询，有权对调查情况和处理结果提出建议，从而教育和引导信访人正确认识信访问题产生的原因及正确处理方式，加强双方沟通，增进了解和信任，共同化解矛盾纠纷，更好地依法保障人民群众的合法权利，确保涉检信访案件得到公平、公开、公正解决。

 （五）落实安全责任

建立一整套严格有效的规范制度，追究因故意或过失行为影响办案质量的人员责任，从源头上堵塞可能出现涉法涉检信访的诱因。着力防范和妥善处理信访突出问题和群体性事件，严肃查处引发群体性事件产生背后的腐败问题。对重大疑难涉法涉检信访问题，实行领导挂牌督办制，按照“分级负责、归口办理”、“谁主管，谁负责”的原则，逐一落实责任，定期督查，杜绝推诿扯皮和“踢皮球”现象，认真办理涉法涉检信访案件，并有效地减少重复访、越级访。要建立应急预案，开展应急演练，提高应急处置能力，对可能引发突发事件和集体访的隐患苗头和重点人员，要确定责任领导、责任部门和责任人，落实安全措施，提前做好应急准备，确保群众和干警安全。

参考文献：

（1）《最高人民检察院关于进一步加强新形势下涉法涉诉信访工作的意见》，最高检于2014年印发；

（2）《中华人民共和国突发事件应对法》，2007年8月30日第十届全国人大常委会第二十九次会议通过；

（3）《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》(中办发[2009]22号)；

（4）《浅析群体性事件的成因及预防》，正义网2008年6月。

（作者单位：四川省乐山市沐川县委政法委）

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责任编辑：李丹华

文章来源：http://www.71.cn/2016/1013/914540.shtml