以顶层设计完善产权保护的法治化路径

 

我国首次出台产权保护顶层设计给市场主体吃颗定心丸

11月27日，《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（以下简称《意见》）正式对外公布，对完善产权保护制度、推进产权保护法治化作出了全面部署。

作为中央在产权保护领域出台的首个文件，《意见》引发了社会各界的强烈关注。多位接受采访的专家学者表示，强调完善产权保护制度、依法保护产权，对于稳定社会预期、增强全民族信心，对于完善社会主义市场经济体制、实现经济社会持续健康发展，具有重要意义。

顺应社会期盼

“有恒产者有恒心。”产权制度是社会主义市场经济有效运行的基础，是实现经济社会稳定发展的重要保障。完善的产权保护制度，有利于激发社会创新活力，有利于稳定投资预期，有利于提高资源配置和利用效率。

改革开放以来，我国大力推进产权制度改革，从农村家庭联产承包责任制建立，到上世纪90年代国有企业股份制改革推行，从2004年将“公民的合法的私有财产不受侵犯”写入宪法，到2007年物权法的出台，以公平为核心原则的产权保护制度正逐步形成，初步建立起产权保护的法律体系。

国家发展改革委宏观经济研究院教授常修泽表示，产权是所有制的核心。在以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义市场经济体制下，各种资本流动、重组、融合日益频繁，各类财产权都要求有完善的产权保护制度作保障。从这个角度看，完善产权保护制度是完善社会主义市场经济体制的内在要求。

党的十八大以来，中央对完善产权保护制度、加强产权保护提出了一系列新要求。十八届三中全会指出，完善产权保护制度，国家保护各种所有制经济产权和合法利益；十八届四中全会指出，健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护；十八届五中全会进一步明确，推进产权保护法治化，依法保护各种所有制经济权益。

“在经济下行压力加大的背景下，产权保护法治化对于稳定经济预期至关重要。”中国（海南）改革发展研究院院长迟福林表示，在经济新常态下，有效应对各种挑战、保持经济长期持续健康发展，必须稳定社会预期、增强社会信心。要做到这一点，保护好产权尤为关键。不仅如此，它还有助于调动各方积极性，激发市场主体的活力和创造力，增强经济发展的内生动力。

专家表示，完善产权保护制度还是促进社会公平正义的重要举措。随着社会财富不断积累壮大，中等收入群体日渐扩大，人们对产权安全性的要求越来越迫切。

加快推进法治化

如何甄别和纠正涉及产权的错案冤案，如何妥善处理民营企业家“经济原罪”，如何有效解决民营企业违法案件中司法不规范问题，如何更加有效保护国有资产……切实解决好上述问题，既是当前完善产权保护制度的重点难点所在，也是加快推进产权保护法治化的必要前提。

对此，《意见》清晰地指出了产权保护的根本方向，即以公平为核心原则，坚持问题导向和依法保护，加快推进产权保护的法治化，妥善处理好产权保护中存在的旧矛盾、新问题。

值得关注的是，《意见》从10个方面提出了具体的改革措施，既涵盖了加强各种所有制经济产权保护、完善平等保护产权的法律制度等理论层面的举措，也包括诸如妥善处理历史形成的产权案件、严格规范涉案财产处置的法律程序、审慎把握处理产权和经济纠纷的司法政策等操作层面的做法。

 

国有资产保护的话题一直备受关注。《意见》提出，要深化国有企业和国有资产监督管理体制改革，进一步明晰国有产权所有者和代理人关系，推动实现国有企业股权多元化和公司治理现代化，以制度化保障促进国有产权保护，防止内部人任意支配国有资产，切实防止国有资产流失。

“国内外的经验都表明，完善产权保护法律制度，是产权最有力、最基本的保护方式，是市场经济健康发展和社会稳定的制度基础。”国家发展改革委经济体制与管理研究所所长银温泉表示，有效的产权保护法律制度有助于增加市场交易主体的安全感和获得感，对社会反响较大、存在较多疑点的案件，甄别和纠正若干典型案例，有利于给社会以法治引导，唤起社会各界对保护产权的普遍认知。

完善保护机制

加强政府诚信、推进依法行政，是保护产权的重要举措。换言之，推进产权保护法治化的关键在政府。

当前，我国公权力对产权的保护依然不到位，公权力侵害产权的现象时有发生，诸如政府违约、政策不稳定，公职人员不作为或乱作为，行政干预司法等行为，客观上对企业特别是民营企业的产权和合法权益造成了侵害。“无论是产权的有效界定，还是依照法律程序保护产权，都离不开政府作用。从改革实践看，完善政府守信践诺机制对于产权保护法治化具有决定性影响。”迟福林说。

针对上述问题，《意见》提出完善政府守信践诺机制，大力推进法治政府和政务诚信建设，各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约。

专家表示，在产权保护上，政府必须带头作出表率——

一是要推进法治政府和政务诚信建设。各级政府要严格兑现政策承诺，认真履行在招商引资、PPP合作中依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约。确因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

二是要完善财产征收征用制度。要合理界定征收征用适用的公共利益范围，不将公共利益扩大化，细化规范征收征用程序，同时进一步明确补偿的范围、形式和标准，有效解决征收征用中公共利益扩大化、程序不规范、补偿不合理等问题。

“随着上述政策措施的逐步落实及政府管理体制改革的加快推进，政府公权力的运行将得到有效规范，这对于树立政府良好形象、提升政府公权力的权威和公信力，将产生深远影响。”银温泉说。

 

产权保护，为发展注入信心

“产权”的概念及其意义，对我们来说早已不陌生。近十多年来，中国社会至少已进行过两次大规模的公共讨论。第一次是2004年，财产权入宪，让人们提起“产权”二字有了充分的底气；第二次是2007年出台物权法，产权保护的法律体系初步建立。此次出台的《意见》重在“保护”，是对已有法律体系的强调和完善，充分回应了近年来中国社会在运行中遇到的一些实际问题。比如，“住宅70年产权到期后怎么办”“土地、房屋等财产被征收征用后如何补偿”“企业资产被违规查封扣押冻结怎样应对”等等。《意见》旨在扫清现实中的各种障碍，为产权制度这一现代社会的“必备软件”良性运行打好“补丁”、做好系统维护。

产权保护之所以引起社会高度关注，在于伴随中国社会发展变迁，产权观念的发育和成熟。如果说“有恒产者有恒心”描述的是静态社会的财产保护，强调财产归属对于人们各安其位的重要性，那么当前强调的产权保护，则是动态社会促进共同福祉的基本规则。中国特色社会主义市场经济发展到今天，各种资本的流动和融合，造就了多元动态的市场图景。大大拓展的产权概念，不仅包括公有制经济财产权，也包括非公有制经济财产权；产权保护的对象不仅包括物权、债权、股权，也包括知识产权和其他无形财产权；不仅要依法处理当前的各种产权纠纷，也要妥善处理历史形成的产权案件。给各类财产权以完善保护，需要在以往法律的基础上，以顶层设计完善产权保护的法治化路径，增加人民群众的财富安全感。

概念的生命力来自鲜活的实践。产权保护概念在中国的发展，从一个侧面佐证了中国经济社会生活的巨大变迁。举例而言，一二十年前，可能很多人都不觉得看盗版书、用盗版软件有什么过错，如今不仅知识产权保护的理念已经深入人心，而且，像“人没了，QQ号怎么办”“网游账号被盗该报警吗”之类的新问题，也都反映了“无形财产权”这一概念的兴起。随着产权概念的不断丰富，文化、社会、环境资源等领域的新型财产权大量涌现，呼唤产权保护从制度到理念都要及时跟上。特别是在国际上，围绕知识产权展开的竞争，正日益成为全球法权秩序的重要枢纽，需要我们以与时俱进的产权保护，筑牢创新驱动发展战略的制度基石。

公权力对待公民和企业财产权的态度，体现着法治文明的程度。这也正是此次《意见》用相当多的篇幅强调相关问题的原因所在。需要看到，实践中一些地方对企业和公民财产权不够重视，在处置涉案财产、采取强制措施等司法活动过程中，随意牵连合法财产，有的甚至给企业和个人造成无法挽回的损失。还有些地方政府“新官不理旧账”，招商引资时“敲锣打鼓”，项目上马后“关门打狗”。凡此种种，都需要各级政府及有关部门在落实《意见》的过程中，牢固树立尊重产权的意识，同时大力推进法治政府和政务诚信建设，严格规范法律程序，通过透明的产权规则稳定社会预期，调动各方面特别是企业家的活力和创造力。

“十三五”规划纲要指出，推进产权保护法治化，依法保护各种所有制经济权益。给产权一个稳定的未来，必将给发展注入信心、增添动力。每一个人对未来的确定性，构成的是中国走向现代化的最大确定性。

 

产权制度是社会主义市场经济的基石，保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。必须承认，我国改革开放以来，通过大力推进产权制度改革，基本形成了归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度和产权保护法律框架，全社会产权保护意识不断增强，保护力度不断加大。

有效保障、实现每一个经济主体的财产权，是经济社会持续健康发展的重要基础。我国推进产权制度改革的每一步，都推动了经济社会新一轮蓬勃发展。改革开放初期在农村建立家庭联产承包责任制，极大调动了亿万农民的积极性和创造性，加速了中国从传统农业大国向现代化工业国家的转变；上世纪90年代推进国有企业股份制改革，一大批国有企业脱胎换骨，建立现代企业制度，实现了“更强更优更大”；新世纪以来将“公民的合法的私有财产不受侵犯”写入宪法、出台物权法，各种所有制经济组织和自然人财产权进一步受到保护，为各类市场主体化解了后顾之忧。实践证明，有效的产权保护是增强人民群众财产财富安全感、增强社会信心、维护公平正义的坚实屏障和重要基础，须臾不可或缺。

应该看到，产权保护是一个复杂的系统工程，其根本手段就是制度化、法治化。要以制度之力，划定不同所有制经济产权的清晰界线，彻底消除假借公权力侵害私有产权等现象，及时填补产权保护的法律空白，建立起归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度和产权保护法律体系。面对完善产权保护制度进程中的痛点难点、压力阻力，政府要发挥关键性作用，大力推进法治政府和政务诚信建设，将顶层设计落到实处；社会各界也要积极行动，增强产权保护意识、完善法律援助制度、健全司法救助体系，真正用好产权保护这颗“定心丸”。

作为顶层设计，《意见》逐条明确了各个任务的具体负责部门。于此，不仅要加大宣传力度，在全社会营造重视和支持产权保护的良好环境，而且各有关部门和单位要按照本意见要求，推进产权保护法治化，在事关产权保护的立法、执法、司法、守法等各方面各环节体现法治理念，做到于法有据，抓紧制定具体实施方案，启动基础性、标志性、关键性工作，加强协调配合，确保各项举措落到实处、见到实效。

产权保护，涉及到国计民生的方方面，是保护各类产权主体合法权益的制度安排，更涉及到诸多政府行为以及公权力的运行，必须始终将其规范在法治的轨道上，让“法治力量”得到彰显，才能真正保证让“有恒产者有恒心”。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2016/1130/923236.shtml