全球经济治理与G20

 

2016年对于我国来说是非常特殊的一年，这一年我国成为二十国集团的主席国，这是历史上我国第一次站在了能够谋划全球未来发展方向的位置上。我们从以下六个方面了解、审视一下全球经济治理与G20的基本状况。

一、全球经济治理的主要背景

现时代，全球化已经深入到我们生活的方方面面。现在越来越多的企业特别是一些跨国公司，其生产活动越来越多地全球化了，并且情形跟20世纪所面临的情况不太一样。早期的全球化，只是最终商品流通的全球化，现在的全球化，在每一个商品的内部都实现了全球化的分工和生产。与此同时，在全球经济治理中，我们面临着根本性的矛盾，即我们的生产、销售，包括人们的生活，是全球化、跨国际、没有疆域的，但是，我们的经济治理模式依然是以国别或是以国家边界为基础的一种治理。由此带来了很多问题。

（一）在全球化趋势下，国别化经济治理模式又让大家或多或少有一些反全球化的动作。比如说欧盟的贸易保护政策，到目前仍然会对欧盟的农业进行补贴。补贴就是为了保护本国产业不受到国外产业的冲击。但这在某种程度上与时下全球化的趋势是不那么融洽的。

另外，还有人提出思维的地域化、行动的本地化，忘掉了全球化。反全球化的倾向在经济表现不佳的时候，其实是更加严重的。最近这几年，全球贸易的状况在金融危机发生之后并没有什么太大的起色。从2012年到现在，全球贸易增长速度连续5年低于GDP的增长速度。贸易和投资是经济的两大引擎，所以贸易表现不好，反过来又会影响到经济的发展，由此形成了一个恶性循环。

另外，英国的一个智库也出具了一份报告，说最近这几年，全球贸易保护措施出台的越来越多了，各国用各种不同的方式在做这件事。WTO最近出台的2016年贸易监测报告显示，即使G20国家在每年峰会的公报里提出不再出台新的贸易保护措施，但实际上从2015年10月到2016年5月，G20国家中仍然有145项贸易保护的歧视性措施。由此可见，反全球化的倾向或者说保护主义的倾向在目前这段时间里是抬头的。既然不能适应全球化大趋势的变化，那必然会损害全球化进一步的发展。

 

（二）经济活动的全球化并没有惠及所有人群的现象，反而加剧了一定程度的不平等，这也是一个争议。现在不同的国家有不同的经济政策，包括税收政策、贸易政策。因此，如果一个跨国公司有足够的资源，可以在全球范围进行生产或是经营，如果通过偷税漏税的方式，降低了它本来应该缴纳的一些社会成本，而这个成本是贫富转移的一个必要前提，那么这样的全球化似乎并没有惠及到所有人。

（三）国内政策，还有其他的需要，不仅仅是出于经济利益上的考虑，还有一些出于国内政治上的考虑，或是国内利益集团的一些影响。我们看到很多国家在面临大选的时候，经常会拿国际经济问题作为主要的选举工具，这对全球化的经济发展也是非常有影响的。另外，东西文明的差异，在全球化浪潮中也是或多或少会有不同。可能有的是以邻为壑，有一个一定要分清你我的观念；有的是讲“你中有我、我中有你”这样一个兼容并蓄的状态。这些不同思想、不同考虑问题的方式也会使全球经济治理方式有一些不同。尽管我们已经处在全球价值链的生存模式之下，这种模式已经普及，但是我们的国别化治理方式和治理思想依然在很深刻地影响着人们的经济活动，这些不同的力量就会带来很多国家间的摩擦和冲突。

经济格局主要是讲国家间的经济实力的变化，以及全球参与程度的变化。一些大的事件对全球经济格局的变化带来了一些影响，例如 2008年金融危机，在次贷危机之后，很快又爆发了一系列其他的危机，像欧债危机等。这些危机在一定程度上也对全球经济格局的变化起着推波助澜的作用。

不过，经济格局的变化并不等同于经济治理格局的变化，或是在全球层面上经济治理权力的变化。权力的变化包含的内容有时候更多一些。在很多西方学者的研究里面，在很长一段时间，是霸权理论作为主导思想。一个国家通过其经济上的绝对优势、军事上的绝对优势，还有其他一些层面的绝对优势，获得霸权，并且还有一些渠道行使霸权。我们看到，由于经济格局发生了一个根本性变化，所以全球治理领域也在变化。开始的时候，可能更多的是大国、一国的治理，再后来是多个国家集合治理。总的来说，全球经济治理变化向着更加多元化的方向发展。

新兴经济体在崛起，特别像以金砖国家为代表的新兴经济体在全球GDP或是在全球产出中的份额越来越多。“七国集团”（G7），传统的老牌发达国家的份额相对缩小。新兴经济体的崛起在20世纪70年代美国经济遇到滞胀以后就已经启动了，尽管在初期并没有让很多人感受到它的变化。进入到21世纪以来，越来越多的人注意到，中国、印度等新兴经济体经济增长的速度非常快。最近这一两年，新兴经济体个别国家也出现了一些问题，但是还有一些国家表现得非常不错，经济速度依然保持着全球前几名。另有很多说法，说到2020年，这个格局的变化会让人更加印象深刻。

我国在全球经济里面是一个非常特殊的国家，最近几年的变化也非常快，不仅仅是在整个经济规模上，包括在国民收入上的变化也是非常快的。2000年，我国以购买力平价计算的国内生产总值已经超过了日本，位列第二，这是第一次超越；第二次超越是在2010年。如果以购买力平价核算的话，可能我们现在已经是全球第一大经济体了。我们在贸易、投资方面都有比较大的突破，现在也已经成为全球的第一大经济体。在全球经济治理领域里面，一个非常重要的就是国家参与经济联系的深度或说规模。规模的大小决定了对其他国家影响的程度，当我国成为第一大贸易国和第一大投资国家的时候，对于其他国家的引领作用是不言而喻的。

二、全球经济治理的发展历程

（一）全球经济治理阶段性的变化历程。“二战”之后到1975年是以美国引导的国际金融机构或国际经济机构为主体的治理机制。特别是像联合国框架下的一些机构，比如世界银行，主要做发展方面的一些治理，但那时更多偏重一些发展援助等。像国际货币基金组织，主要是做一些国家金融方面的治理，包括汇率以及金融危机的救助等。像国际贸易组织，主要在全球贸易中制定规范和治理。所有这些，最开始是以美国为主导的。在这一段时间，在很多组织里面，美国都具有绝对的影响权。

早期这种治理是硬治理，就是会有明确的规则、机构去规范、执行、监督。这种方式下，当有一个强有力的领导性国家的时候，能够比较好地发挥作用。但是随着时间变化，也会带来一些问题。因为硬治理太刚性，不太容易顺应时代的变化而做出一些调整。我们看到，在20世纪70年代，出现了滞胀，就是经济停滞，同时还有通货膨胀。那么，美国经济实力的下降出现了一些比较明显的征兆。美国在很多治理方面已经难以通过单独一个国家的力量去完成了，因此成立了“七国集团”。开始的时候，“七国集团”主要以经济治理为主，那段时间做了一些有实际意义、非常有效的治理，包括在货币领域、在一些宏观经济协调方面，都做出了非常大的努力，同时也对稳定当时全球经济，起到了很好的作用。

可是，当经济治理做的比较好，经济走上正轨之后，国家之间的合作就开始有些不那么聚焦了。G7从最开始的经济治理向政治合作、向安全领域进军，其议题范畴越来越扩大化，同时，其治理的效果也在削弱，当然这个削弱也跟整个G7经济实力的变化有一定关系。2008年发生了全球经济危机，把全球经济格局做了一次大的曝光。大家发现，仅靠G7已经无法再去解决他们需要解决的问题。因为他们遇到的困难都是一样的，能够做出的改变也都是一样的，而这些变化又不足以调整或是提振全球经济，因此需要新兴经济的参与与合作。这个时候，出现了“二十国集团”（G20）这样一个峰会合作机制。

其实，G20在1999年亚洲危机之后就出现了。但是上升为领导人峰会，它的含义是完全不一样的。在这个时候，才能说南北实现了共同治理。这个治理和G7一样，也是软治理，意味着没有一个现成的、非常固定化的机构，它是一种更加民主化的合作方式。

 

（二）全球经济治理理念的相应变化。第一，华盛顿共识。华盛顿共识是美国对于它所认为的理想中的经济治理的一个阐释。诸如强调市场自由化、开放化，经济制度上的自由化；强调产权保护，包括财产权的保护，也包括知识产权的保护。这些都是美国认为有利于经济发展的一些非常重要的基础。应该说，这些说法从经济治理角度来说都没有错误，只是不同国家在不同发展阶段，有其不同的国情，因此各国对此适应的范围和程度是有所不同的。一定要强求将其推广的话，便会带来一些问题。

第二，北京共识。这是西方一些经济学者总结出的我国在经济治理方面一些有特色的理念。比如说自主创新，包括我们有一些特区实验，用这样的方式推动经济改革，这个里面“改革”是一个关键词。北京共识比较多地强调，要不断地改变一些经济治理政策，适应经济发展的需求，而且这种改变应该是创造性的，要最大程度上适应本国国情发展需要。

第三，金砖国家共识。比如说支持改革开放、支持市场化的建设方向，强调经济政策自主性，以及国家、政府在经济发展中的重要性。金砖国家共识主要的参考样本是我国和俄罗斯。现在我们也看到，印度也做出了一些改变，也在往这个方向努力。

我想更好的方式是让国家自己去选择、适应其发展方式。这和现在民主化治理的趋势是比较契合的。

三、全球经济治理的内涵和内容

全球经济治理，到现在并没有一个被所有学者都接受的学术界的基准定义。总的来说，全球经济治理应该是与经济治理相关的、与解决全球性经济问题相关的，而且会通过国际间经济政策的协调、经济秩序的建立，开展一些集体行动。这是我们对全球经济治理的一般性的理解。

现在全球经济治理领域里所面临的困境，具体来讲，可以将其分为三个问题。一是国别的经济理性并不等同于全球的经济理性。二是全球经济格局的变化速度要超前于全球经济治理的这种格局。三是全球经济治理的全球化现在越来越复杂。这就对国家间国际政策的协调能力提出了更高的要求，尤其很多问题有着千丝万缕的联系。所有这些构成了经济治理的难题，也可以看作是推动经济治理向更好方向发展的动力和源泉。

世界银行认为全球经济治理，实际上分了三大块：一是治理的主体；二是治理的方式；三是治理的效果。另外，还有一些学者有着类似，但是说法不太一样的提法。提出在治理领域里面涉及到：一是政治的维度，经济治理应该包括哪些主体，以及主体之间怎么样进行合作的关系协调等等。二是政体的维度，强调由于不同的国家、不同的经济体之间在制度上或是体制上会有比较大的差异，他们之间相互影响、相互作用，也会有一些不同。那么在这种情况下，通过什么方式、什么角度，实现全球互动，这是关于政体的维度。三是政策的维度，就是怎么样能够找到一些解决全球经济问题更有效的方式方法，是用软的方式还是硬的方式，这个软硬实际上就是规则上的差异了，还有需不需要进行监督或制裁等，这些是具体的操作层面。

现在的全球经济治理，其实依然是在“二战”之后联合国的经济治理框架之下。联合国是最具有代表性的一个平台，而且它下面有经济理事会、世界银行等国际经济治理机构。联合国的确扮演着不可或缺的经济治理职能。

我们看到一些全球性国家间的合作，特别是大国合作，对于全球经济治理有着非常强的引导作用，最重要的就是G20。当然G7也在继续开展合作，但由于合作议题的泛化，以及同质化，导致其在全球经济治理领域里面的影响力在下降。此外还有“金砖国家”、“巴黎俱乐部”。在亚太地方有APEC、上合组织，这是一些国家间的合作，或多或少地涉及到了经济治理的这些问题。

除了国家间的合作之外，还有一些非政府的合作、非官方的对话平台，更多地像是知识、理念、观念的散播者，对于国家间的合作起到了支撑的作用。比如在全球层面，有全球经济论坛达沃斯这样一些组织，也有像我国参与比较多的博鳌亚洲论坛，这在全球经济治理领域里面也是发挥越来越重要作用的。世界各国也越来越愿意参与这样一些由新兴国家引导的论坛，这样会有不同的视角来看待经济治理问题。

关于地区性的合作。在不同地区有不同的国家间的合作机制。在亚洲，有东盟、还有10+3、10+6等合作方式；在欧洲，有欧盟；在非洲，有非盟，等等。区域合作除了这些属于首脑级的合作外，还有一些是经济合作的机制。比如在亚洲，有“清迈倡议”。在北美，有北美自贸区等，这些都是全球经济治理的补充方面。还包括诸如美国和中国双方在全球经济治理领域发挥着一些非常重要的作用，双方会开展很重要的双边合作。这些都是国家层面的。还有一些联合国框架下的合作机制机构，以及一些不在联合国框架下的跨国的多边机构，也扮演着非常重要的全球经济治理的角色，特别是一些多边开发银行，最近这几年，他们的重要性得到了极大的凸显。

关于超国家的治理。像欧洲央行这样的多边开发银行在崛起，这跟现在全球经济面临的现实困境有关，在经济需求不足，投资缺乏活力的情况下，加强供应的投资是非常重要的。在这个领域，多边开发银行可以扮演更加重要的作用。我们看到G20在这些主体里面的重要性还是非常突出的。

 

全球经济治理越来越多地趋于扁平化发展。第一，国家在越来越多地参与经济治理活动。第二，企业以其利润为导向追求，参与全球经济治理。第三，一些公民、社会组织也在追求各自的治理理念，希望能够更好地改善生存环境。从联合国到“七国集团”、到“二十国集团”也是一个不断的变化，全球经济治理变得越来越民主化，采用协商的方式取得最后治理的成果。像非政府组织发展的非常快，是一种爆发式的增长，他们也是全球建设的一个补充力量，也在发挥各自的作用。

新兴经济体对全球经济治理的影响及其话语权提升的过程。最近几年不断有新兴经济体国家的候选人成为重要的国际组织的领导者。新兴经济体也在建立一些自己的重要合作机制，2009年金砖国家合作机制建立，并且这几年有很多新的进展。2013年我国提出“一带一路”这样一个非常宏伟的倡议，也对全球经济治理起到了很好的支撑作用。像亚洲基础设施投资银行和金砖国家开发银行，都已经开始工作，他们在经济治理领域里面也是一个补充。我们会更多地支持环境友好型的增长模式、增长项目，这是新兴经济的一个颇具影响力的变化。

四、全球治理的主要方式

规则上的分类。要形成全球经济良好秩序，是需要有一些规则作为基础的。规则又分很多不同的类型。有一些是属于全球经济治理领域里决策性的规则。特别是在联合国框架下的一些具体国际经济机构里或国际组织里，更多采用的是公司治理型的规则，有明确的投票，而且这个投票通常是多数投票，就是多数获胜的这样一种机制。像国际货币基金组织，在一些核心问题上的投票，需要达到投票权85%以上，这个决议才算可以通过，这是一个非常典型的公司治理性的规则。

还有一些是成员治理型的规则，即：不是通过一个非常刚性的、定量的方式来完成的，而是大家通过协商、磋商，最后在某一个问题上形成一致看法。这种就是我们在G20上所看到的比较多的一种决策方式。如果有一个国家说，不认同这个方式或是这个方向，因为那样做会损害其利益，这可能就没有办法达成最后的成果。这种方式虽然相对来说效率差一点，毕竟会有很大的沟通和协调成本，但是这种治理方式不会损害任何一个国家的利益，是建立在对一个国家的经济治理没有负面影响，会带来好的发展方向的时候，才会形成最后的决议。

另外一些是根据具体经济问题进行治理的。按照约束程度来说的话，有一些是属于硬规则，就是属于一些正式的规则，带有强约束的，像WTO框架下的很多规则设定是非常明确的，并且设有争端解决机制来解决这个硬规则下所面临的冲突。还有一些是软规则，就是一些非正式的规则，或叫约定俗成的一种规则形式。大家可以通过传统的行为方式方法去选择，而这个选择方向是大家默认的，互相之间会有一种默契。虽然这种规则往往可能不是成文的，但是具有很强的约束力。举个例子，世界银行跟国际货币基金组织，这两个机构有非常明显的默契，就世界银行行长通常都是美国人担任；而国际货币基金组织的领导人通常都来自欧洲，虽然没有明文规定，这就是属于典型的隐规则。当然不管是软的还是硬的规则，依然可以通过最高决策层的规则来改变。

按照约束的范围，还分普适性规则和条件性规定。普世性规则就是没有例外，所有国家一旦达成，必须要遵守；条件性规则，就是可能根据不同的情况，各个国家会做出一些不同的安排，像在碳排放等领域，会有对不同国家不同的要求，这就属于条件性规则。

全球经济治理多元化趋势跟刚才讲的结构变化是相关联的。

第一，国际行为主体参与经济领域越来越多了。最近几十年，全球经济增长经历一个多元化、分散化的过程。如果从长的时间维度来讲，国际体系的行为现在是越来越多元了，除了有国际组织、国家间集团，还有很多经济论坛、区域合作机制，还包括民间组织，都在参与。

第二，国际体系所覆盖的领域在不断拓展。

第三，国际体系的联系程度在不断地增强。除了全球价值链的生产方式这种全球化的布局之外，现在通讯技术的发展、互联经济的发展，包括移动经济的发展，都带来了国际体系联系的加强。

第四，全球政治进化过程也是逐步发展的，不是一个简单的重复，而是对上一周期的开拓和发展。国际政治其实是经济力量所推动的，也会变化，但是反过来，也会影响经济。在全球经济治理领域分别跨了两个领域，一个是经济问题；一个是政治问题。我们既要理解经济是怎么发生、发展和变化的，现在面临哪些最棘手的问题，需要解决、怎么解决，有什么更好的方式；同时，我们也要知道怎么用更好的政治沟通艺术，或说政治治理方式，实现经济治理机制。因为有时候经济的理性并不代表政治的理性。这两个其实并不完全一致。

 

五、G20的概况

“二十国集团”是大家非常关注的热点，特别是在2016年，我国担任G20主席国，其重要性得到了极大的凸显，它给我国一个非常好的平台，展示自己的经济治理能力，同时，也验证了我国的国际影响力的确在上升。2015年11月，习近平主席在安塔利亚峰会上所提出来的设想，基本上都得到了落实。在G20这个平台上，是通过全体协商一致才能达到一个成果，所以取得这样的成绩非常不容易。

（一）G20治理的领域。其一，“二十国集团”的治理只是在经济领域，治理经济问题，解决全球面临的重大经济问题。G20的诞生是在亚洲金融危机期间，而且最开始是以央行行长合作的方式去开展合作的，其核心领域是在财政金融合作。

G20在全球经济治理的地位是在2010年多伦多峰会宣言中得到确认的。2010年多伦多峰会文本开篇就指出，G20是全球治理的一个首要论坛。G20的治理领域这么专注，对我国来说是极好的机会。因为我国有一个非常特殊的经历，和其他国家不一样的地方，就在于过去二、三十年的时间里面，我国不断强化自己经济治理的能力。我国经济有一个非常快速的发展，曾经一段时间持续两位数字的增长，这反映了经济治理能力的结果。如果没有很好的经济治理理念、能力，不可能取得这么好的成果。特别是在一个人口如此庞大、基础如此差、地区差异如此大的背景之下，能取得这样的发展结果，尤为不易。

其二，G20是我国树立全球影响力非常重要的一个途径和渠道。它能够向全球展示我国在经济治理方面的确有很多好的想法、好的方式。而且我国的治理也是不强求的，我国的改革开放一直都是以自己的步骤来完成的。尽管外界有很多批评、有很多建议，但是我们从来没有动摇过，所以我国也能够很深刻理解其他国家在治理经济的时候，一定要考虑各自的国情，而不是一味地把我们好的经验灌输给他们，一定要他们按照这个方式去走。

其三，G20是一个南北合作的平台，既有南方国家、也有北方国家；有传统的西方发达经济体，也有南方一些新兴经济体后进国家，甚至还有一些低收入国家。虽然这几年印度发展比较快，但是总的来说，印度的国民经济收入水平、整个经济发展阶段，还是处在一个初级阶段。而我国过去二、三十年实现的这种变化，在一代人的记忆里都留下了深刻的印象，我们能够体会发展中国家对于发展的渴望，及其愿意做出的改变。这个可能和西方国家用他们已经发展完之后的心态去对待发展，是不太一样的。我们也看到在这种发展领域，东西方的处理方式也会有一些不同。西方可能就是援助，给你一点钱，有一点吃的、喝的，有一点好的教育，应该就可以了。但是没想着更好地给他一个持续发展的能力。而我国的发展，对于发展中国家来说，帮助在于授人以渔，从此之后，你可以自己学会怎么样更好地发展，从而让其他一些国家也走上一个发展的快车道。

(二)G20的发展进程。很多人认为，G20就是一个应对危机的平台，因为它生于危机、长于危机。生于危机是说，1999年最开始出现时，源自于危机；长于危机是说2008年的升级，也是因为危机。那么G20出现之后，其治理能力或是治理导向又会影响全球经济的变化。如果能够很好地发挥其治理作用的话，也能够对全球经济治理有一个提振的作用，而且慢慢地，这种机制会被沉淀下来。

（三）G20代表性和效率的问题。很多人评论说，G20没有秘书处，所以缺乏机制化，也就没有办法发挥什么作用。还有人讲，G20只是一个论坛，就是一个见见面、聊聊天的平台。那么是不是G20就真的没有机制化、没用办法发挥很好的作用呢？

G20的合作范围其实是比较广的，包括G20的成员国；欧盟也属于正式的成员；还有一些国际组织，也一直在参与G20的合作；还有观察员国、嘉宾国，邀请参与G20合作的。G20合作机制主体是19个国家加上欧盟。国际组织在G20合作里扮演的是信息支持、研究支持的角色，同时也起到一种监督作用，因为毕竟是站在第三方的立场上，它可以相对中立地提供对一些问题的看法。观察员和嘉宾国以及其他地区的一些代表，这些主要是为了扩大G20的代表性。

在G20合作中，不断有各种各样的质疑，包括合法性的问题。好多人讲，只有19个国家加一个欧盟，怎么能够代表全球呢？为什么我们一直讲G20是全球经济治理的平台呢？毕竟G20的经济份量太重了，占到全球经济的85%，并且人口也是非常大的一个比重。我们只能通过其他一些渠道，邀请其他非G20国家参与，从而扩大这种信息沟通的渠道。但是，如果成员太多，会带来一个很大的问题，就是效率。G20要非常好地协调代表性和效率之间的关系，所以现在G20的合作机制会通过一些边缘的，或是一种扩展的方式，让更多人介入。

 

（四）G20的工作机制。G20不只是年度的一次峰会，在其下面还有两个轨道，一个叫协调人轨道；一个叫财金轨道。在轨道的下面又下设了一些专业性的工作组，通常来说是直接支持两个轨道的工作。此外还有研究小组，通常研究小组是工作组的一个前身，研究小组的工作主要是对一些新的可能要开展的G20的优先议题做一些研究。工作小组会更加具体、更加专业地就某一个小问题开展工作，并且形成报告，或者提供一些建议。

还要强调一点，协调人轨道跟财金轨道略有不同。协调人轨道主要是向导的意思，就是领导人的一个向导，或者说告诉领导人今年大家要做什么，并且去传达主席国的一些意见，给其他国家一些向导，再由这些向导传递给他们国家的领导人。通过协调人经常的会晤、信息的沟通，再各自汇报到各自的领导人，最后那一次峰会只是一个意见的集中展示而已。财金轨道主要关注的是财经的合作，财经和金融。个轨道下面都会有一些工作小组来支撑。但是聚焦会略有不同。协调人轨道的范围会更广一些，包括像贸易投资、发展议程、反腐，都在协调人轨道下；财经轨道主要是财政一些宏观经济政策的协调，涉及到财政政策、货币政策等。

G20还另有配套机制。从2010年开始，G20主席国不断地发起一些新的各具特色的配套机制，到目前为止，G20一共有6个配套机制，包括：B20 工商峰会、W20 妇女会议、T20 智库会议、C20 民间社会会议、L20 劳动会议、Y20 青年会议。应该说这些配套的机制，很多都有非常明确的参与团体，他们的个性都非常鲜明，都有各自的功能，也对G20的发展起到支撑作用。

其实，G20的工作非常复杂。首先，峰会。有不同轨道（渠道）为峰会做贡献：除协调人轨道，财金轨道（央行行长、财政部长来协调的轨道）外，部长会议，包括一些与经济相关的其他产业部门，像农业、能源、科技等也会召开一些会议。当然，目前其他部长会议还没有机制化。但有一个例外就是，2016年新召开的贸易部长会，以后每年都会有。所有这些机制的成果汇集到峰会。

再来看协调人轨道。协调人轨道下面有副手会，进一步帮助协调人来管理下面不同的组。协调人轨道下设有五个不同的工作组：发展工作组、反腐工作组、能源可持续工作组、就业工作组、贸易投资工作组。工作组非常重要，千万不可以小觑。因为当一个主席国接过上一届G20主席国的接力棒之后，工作就开始启动了，需要把主席国这一年里所有设计的优先议题，通过工作组层面来形成工作计划，最后还要有工作成果。在此期间，有无数次的邮件、电话会议，以及一些面对面会议（面对面会议相对比较少，毕竟成本会比较高一些）。这些构成了整个合作的基础，而且工作组基本上都是由各国负责这些领域的官员直接参与的。

有人在担心G20只是一个“清谈馆”，其实不是，因为参与这些成果策划的人本身就是负责这些事务的官员，他们也在很努力地做一些事情。如果用一个很好的心态去正确对待G20治理的话，你会发现它是一个相互促进的过程。G20不仅能够帮助其他国家更好地开展经济活动的治理，同时也能帮助自己国家进行经济治理。各国可能都有一些盲点，可能有一些误区，通过这些合作，各国彼此指引。举例子来说，在财金轨道下有很多工作组，其中历史最悠久的是增长框架工作组。增长框架工作组在G20上升为领导人峰会之后一直都有，而它成型的时间还可能要更早些。增长框架工作组有一个同行评议（peer review)程序。当涉及到一些大的宏观经济政策，或涉及到国际层面的国际经济政策变化时，需要找同行进行评估，其他国家也会给一些反馈，当然这些建议不一定要完全采纳，但是很好的参考。所以，这些合作机制对G20的参与者发生了潜移默化的影响。

在财金轨道下，除了增长框架工作组之外，还有国际金融架构工作组、投资与基础设施工作组、绿色融资工作组和气变融资工作组，这是2016年的工作组设置。实际上，不同的年份根据主席国的情况会略有调整。但是通常情况下，一旦上升成为工作组，就要听从当年G20主席国对于议题的设计。比如，增长框架工作组的主席国是加拿大和印度，但中国作为2016年G20主席国，是工作组的主要参与者，也对这个工作组有很强的引导作用。工作组的变化会比较慎重，除非其他国家一致同意，才有可能终止工作。所以，从这个角度讲，G20的机制化程度还是很高的。

（五）G20峰会主题。2016年G20峰会是第11次峰会，在此之前一共举办过10次。早期的时候，也就是危机刚开始的时候，峰会召开的频率比较高，一年开过两次，因为大家希望尽快找到解决之道。2009年和2010年，分别是每年两次的峰会来共商大事。早期时候工作组并没有像现在这么多。

从主题来说会有一些差异。发达国家关注的议题更多的是在改革、创新方面。英国伦敦峰会、加拿大多伦多峰会、法国戛纳峰会，都以改革创新为主题，强调“新”作为主题的关键字，因为发达国家希望找到新的经济增长引擎。中等强国，像土耳其、澳大利亚、韩国更多地是讲包容，希望看到是一个包容、发展的G20合作。当然，这里也有一些背景。中等强国合作机制是MIKTA，2013年,墨西哥、印度尼西亚、韩国、土耳其和澳大利亚5国成立了MIKTA。MIKTA以非官方和开放的形式,借助5国都是G20成员地位,希望通过G20的国际治理能力,提高其成员国的国际地位。但MIKTA的建立没有多久，而且是非常松散的。在G20里面有两个合作力度比较强的机制，一个是“七国集团”，一个是“金砖国家”，都已经有合作的具体机制化成果。另外，新兴经济体更多是强调增长。因为对新兴经济体来说，增长是一个大问题，只有持续增长，才能保证新兴经济体的地位得到巩固。

 

2016年我国主题设置包含发达国家、中等强国和新兴经济体的诉求，既能够实现创新，又希望包容，而且目标是保证全球经济增长。

（六）G20会议议题。从会议议题来看，财金轨道和协调人轨道有很多不同的议题，关注点会略有不同，相对来说，有一些议题是延续性的，有一些议题是短期性的。比如说出现了墨西哥原油泄漏，就出现了全球海洋保护的议题，这几年这个议题慢慢淡化了。所以，有一些议题是应急性的，有一些议题是希望找到经济治理的根源性问题，经济治理本身有一些长期问题，需要不断加强对它的引导。

（七）G20取得的主要进展。2008年金融危机之后，G20响应非常迅速，大家很快采取了集体行动，避免危机进一步扩大。所以在2010年全球经济有一个比较好的短期表现。从2009年开始，G20开始进行持续性的宏观经济政策互评，就是大家互相看看宏观经济政策里面，特别涉及到国际部分的，有哪些不妥的地方，会不会伤害到其他国家，给出一些建议等。

2010年，G20提出国际货币体系改革，要求推动世行跟国际货币基金组织进行进一步的治理改革，期间虽然经历了很多波折，但还是取得了一些成果。

2011年提出全球再平衡的议题，最后也达成了一个参考性指南。现在看来，全球经济失衡的问题在弱化，但更麻烦的是经济失速问题，就是找出经济长期增长的源泉可能需要花更大的力气。2012年在很多领域也取得了一些进展。

2016年是成果喷发的一年。像在创新领域，从来G20都没有讨论过创新，尽管创新是经济增长的一个核心动力，是现在长期经济增长中所面临的一个最大挑战，创新合作非常重要。在创新领域里面，除了科技创新之外，还涉及到新的经济领域的一些创新，像数字经济、以物联网为代表的新工业革命方向等。在投资方面，从“二战”之后到现在，全球建立了大概3300多个投资协定，但是没有一个是国际层面的规则。2016年在我国的引导下，G20向着建设全球性投资规则环境迈出了第一步，通过了《G20全球投资指导原则》。

关于2016年G20杭州峰会的成果应该记住几个关键词：第一个是创新和改革；第二个是绿色和包容；第三个是开放和联动。开放和联动，除了投资以外，在G20框架下通过《全球基础设施互联互通联盟倡议》。我国提出“一带一路”倡议，欧洲也有“容克计划”等类似的安排，怎样让基础设施建设更好地融通到一起，是需要在全球层面加以协调的。

（八）G20存在的主要问题。其一，在非危机时期，G20的合作进展不是那么显著。如果G20的主席国的影响力不够的话，即便花了很大力气，可能也很难产生实际的效果。

其二，G20中，既有守成大国，又有新兴大国，利益分歧比较大。各成员对很多问题有不同的看法，而且还有一个麻烦的问题，G20里面，国内法和国际法其实也不是对等的。所以在G20里面即便达成了一致，有时候仍然会出现没有办法推行的情况。

举一个例子。2010年多伦多峰会上，就债务达成了一个一致的方案，要求主要成员国在赤字方面、在公共债务占GDP方面，都有一个量化的目标。但是后面的发展是发达国家没法实现这样一个目标。美国直接说，这个当年计算有误，我们做不到。欧盟说，现在经济这么糟糕，我们首先得把经济提振起来，如果欧盟经济不好，对全球经济会是一个大的损害，也会连带拖累其他国家，所以现在不能够一定要去达到这样一个目标。

再比如国际货币基金组织的改革，在G20上已经通过了，奥巴马也同意了，但在国会程序上一直受阻，以至于在2014年G20澳大利亚布里斯班峰会的时候，干脆取消了国际金融架构工作组，因为发现已经推不动了，除非美国国会通过。一直到2015年年底，美国国会通过了国际基金组织份额改革方案之后，国际货币基金组织正式开始份额改革。2016年，我国再次启动国际金融架构工作组，这对于维护一个健康的国际货币秩序显然是非常重要的，同时我们也有很多现实的困难要去克服。

其三，成员数量多，差异大，效率相对比较低。当然这个问题也不是不可以克服的，这取决于主席国影响力的大小了。

 

六、G20杭州峰会

从2015年12月到2016年1月，G20开了很多会议。这些会议背后，就是大量国家间（G20成员）的官员参与，还有很多国际组织参与其中了，有很多具体磋商探讨过程，以及文本形成过程。G20的合作是比较密切的。

2016年我国在G20杭州峰会上给出的主题词是四个“I”：创新（Innovative）、活力（Invigorated）、联动（Interconnected）和包容（Inclusive）。这四个“I”通过两个轨道执行：协调人轨道和财金经轨。然后，根据四个议题篮子来达到四个“I”的目标。

第一个篮子是创新的增长方法、增长路径。在G20杭州峰会上公布了《创新增长蓝图》，这就属于创新增长路径一个重要部分。包括结构改革，以前是宏观的货币政策和财政政策协调，2016年除了货币和财政之外，还加了一个经济结构改革。因为前面两个更多是应对短期经济治理问题，而现在各个国家内部都存在着或多或少经济上、结构上的扭曲，需要进行调整、需要通过这种制度上的变化释放经济增长的活力。我国通过过去这么多年的努力，证实了通过制度释放红利的有效性，同时，我们也希望能够推动其他国家做出一些改变。当然，这个变化根本上还是取决于各国自己。这是一个更加均衡、更加长远、更加系统化的治理思路。

第二个篮子对应的是活力。我国希望有一个更加有效率、也更加有效力的全球经济和金融的治理。这就涉及到：宏观金融架构的治理、金融方面的合作、汇率的治理等。

第三个篮子是关于全球的贸易投资，对应的是联动。要开放、要联动，既要保证有一个开放的经济秩序、经济环境，同时也要实现经济之间相互联动。这个联动既有软的联动，比如说制度上、投资方面；还有硬的联动，像基础设施方面。我们需要国家之间更好地联动，由此可以降低企业参与经济活动的成本，营造一个更好的经济活动环境。

第四个篮子是包容。在四个“I”之下有很多具体的合作成果，这是一个体系化的整体设计，强调的是系统和均衡。

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（据宣讲家网站报告录音整理

责任编辑：刘斌）    

责任编辑：李贤博

文章来源：http://www.71.cn/2016/1101/923649.shtml