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全面规范管理 结束辅警“尴尬”地位

2016年12月08日 08:39

 

国务院办公厅印发《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》

国务院办公厅印发《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》(以下简称《意见》),从管理体制、岗位职责、人员招聘、管理监督、职业保障等方面,提出了规范警务辅助人员管理工作的具体措施和要求。

《意见》指出,警务辅助人员是根据社会治安形势发展和公安工作实际需要,面向社会招聘,为公安机关日常运转和警务活动提供辅助支持的非人民警察身份人员。要坚持问题导向,树立法治思维,以理顺管理体制、明确岗位职责为核心,以完善管理制度、落实职业保障为重点,推动警务辅助人员管理实现制度化、规范化、法治化,为维护国家安全和社会稳定提供有效的人力资源保障。

《意见》明确,按照职责分工,警务辅助人员分为文职辅警和勤务辅警,文职辅警负责协助公安机关非执法岗位人民警察从事行政管理、技术支持、警务保障等工作,勤务辅警负责协助公安机关执法岗位人民警察开展执法执勤和其他勤务活动。同时明确了文职辅警和勤务辅警可从事的相关辅助工作,规定了警务辅助人员不得从事的工作。警务辅助人员要按规定配发统一的工作证件,统一着装,持证上岗。警务辅助人员协助人民警察依法履行职责的行为受法律保护,履行职责行为后果由所在公安机关承担。

《意见》明确,警务辅助人员由县级以上地方人民政府或者公安机关采取向社会力量购买服务、依法签订劳动合同或聘用合同等方式招聘使用。各地要根据本地经济社会发展和社会治安情况,科学配置并合理控制警务辅助人员规模。警务辅助人员的招聘,由县级以上公安机关会同同级人力资源社会保障部门统一组织实施,也可由县级以上公安机关按照批准的用人计划单独组织实施。同时规定了警务辅助人员应当具备的基本条件,明确受过刑事处罚或治安管理处罚、有较为严重的个人不良信用记录等人员,不得从事警务辅助工作。

《意见》要求,按照“谁使用、谁管理、谁负责”的原则,严格落实警务辅助人员管理责任。建立健全警务辅助人员日常管理制度,加强岗前培训和年度定期培训,建立考核晋升机制,对在本职岗位表现突出、有显著成绩和突出贡献的,按照国家有关规定给予表彰。建立健全警务辅助人员管理监督、投诉和退出机制,严格违法违纪行为处理,对违反公安机关纪律要求或者相关规章制度的,参照《公安机关人民警察纪律条令》有关规定,给予相应处分或处理;情节严重的,依法予以开除或解除人事(劳动)关系;构成违法犯罪的,依法追究法律责任。

《意见》要求,地方各级人民政府要加强组织领导,强化监督检查,落实保障措施,切实担负起警务辅助人员管理工作的主体责任。要将警务辅助人员相关经费列入本级财政预算予以保障,依法保障警务辅助人员在工资福利、社会保险、劳动用工、劳动保护等方面的合法权益。

《意见》还要求,各地要紧密结合实际,研究制定警务辅助人员管理办法或工作细则,不断推动警务辅助队伍正规化建设向更高水平发展。

辅警之“辅”,应清晰定义

辅警的现实状态,通过社会的矛盾心态反映出来。在很多地方,辅警数量远高于民警数量,是维护社会治安、打击违法犯罪的一支重要辅助力量。但是出了问题,“辅警”往往又从警察的“好帮手”变成了“替罪羊”。前不久,湖南长沙一名民警陪朋友看病时跟人冲突,派出所的辅警出勤到现场,却被民警辱骂“没用”,正说明了辅警地位的尴尬。

定位不清晰,社会公众的态度也就有些飘忽不定。一方面,老百姓都会认为辅警就是警察,应该以警察的标准来要求;另一方面,一些人一旦自己的某些行为被辅警依法制止,往往又会质问辅警的执法权限,不配合、不重视的现象时有发生。

辅警的内心就更加矛盾复杂了。从事着与警务相关的职业,却又不是警察的身份;违法犯罪发生时,要像警察一样义不容辞地冲锋在前,却没有执法权、侦查权等警察职权……很多辅警表示,他们总有一种师出无名的尴尬。再加上工资待遇、职业发展、执法环境等因素,愈发对自己的职业缺乏热情。

 

细细琢磨,问题的症结恐怕就在于一个“辅”字。它给人的感觉往往是非正式的、临时的、有必要却又不那么重要的。辅警确实有辅助之意,但这主要是一种工作称谓。本质上,辅警是一种因社会治安管理需求而衍生出来的职业,是一份为社会和谐稳定作出积极贡献的职业。和包括警察在内的其他社会职业一样,他们的辛勤劳动是值得尊重的,应当得到相应的职业保障和社会认同。此次《意见》的一个重要方面,就是要着力解决辅警的法律地位不明、职责权限不清、职业保障偏低、管理使用不规范等问题,就是要通过一系列的制度安排为辅警正名。

当然,并非每一次执法事件中,辅警都是“替罪羊”,很多时候他们也真是肇事者。辅之为辅,一个最起码要求是不帮倒忙,不给公安队伍形象抹黑,不给社会治安稳定添乱。在为辅警正名的同时,亟须加强对辅警的严格管理规范使用。此次《意见》明确提出“四个进一步”,即进一步严把入口、进一步严明纪律、进一步落实责任、进一步清理规范,这实际上传递出一个明确信号:要想得到别人尊重,首先要管好自己。作为辅警,保持职业操守、严格依法执勤就是赢得尊重、赢得信任的底线。

辅之为辅,意味着并非大包大揽,而是有所为有所不为。长期以来,辅警执勤有很多模糊地带,这也是很多执法事件及其处理结果备受争议的症结所在。就在《意见》印发的前一天,有媒体还刊登了一则题为《交管回应“辅警贴条”》的报道,大体内容是针对市民关于辅警是否可以贴罚条的质疑,争论激烈。直到当地交管部门出来,详细介绍了交通违法处置中,哪些该由交警亲自办理,哪些可以交给辅警协助办理,质疑才得到澄清。把辅警队伍理“清”,将辅警作用进一步扶“正”,恰恰是更好发挥辅警之“辅”作用的关键。未来类似的争议可能还会发生,但随着《意见》的贯彻落实,随着全面排查和清理整顿的推进,警务辅助人员管理一定会迈向制度化、规范化、法治化。

规范“辅警”当有更宽的法治视野

国办印发《意见》明确了“谁使用、谁管理、谁负责”的原则,从管理体制、岗位职责、人员招聘等多方面对辅警人员管理进行规范。

《意见》的指向性很明显,即为了解决实践中辅警的法律地位不明、职责权限不清、职业保障偏低、管理使用不规范等问题,通过法治手段实现辅警的规范化治理,确保辅警依法有效发挥作用。公众期待,通过意见的规范化管理,能够让辅警走出“临时工”之殇,逐步迈向公正文明的规则之治。

辅警的产生最初源于公安执法力量的不足,但在市场经济条件下,这种弥补性的举措渐渐扩大,以致辅警从数量到质量都出现了一些问题。而实践中辅警的权责并不清晰,个人素质参差不齐,参与执法情况比较混乱。尤其是一些部门在出现执法危机后,将责任推卸到辅警身上,降低了公众对辅警的认同度。

与此同时,辅警自身的付出与回报并不匹配。很多辅警干着脏、重、累的活,但工作待遇缺乏保障,人身权、劳动和社会保障权等难以有效落实。有的单位聘用辅警极不规范,选人用人没有硬标准,工资福利没保障,有的辅警工资还没达到当地最低工资标准。生活中辅警参与辅助执法时,更是面临诸多人身权上的侵害,但却缺乏相应的救济机制。有数据显示,近5年来,平均每年有近百名辅警在履行职责中牺牲、2000余人负伤。

一方面是外在声誉备受诟病,一方面是合法权益得不到保障,辅警陷入两难,本质上影响的还是公安执法。为了破除辅警改革坚冰、化解体制机制积弊,年初中央深改小组通过了《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》。以此为指导,国务院出台专门意见,意味着辅警管理将从各自为战的随意做法,迈向统一化、规范化的制度常态。

当然,规范辅警管理不单是为了解决一时之需,更要从法治视角全面加强制度建设。一纸意见只是确立了改革的思路、方向和举措,辅警的长远建设、管理和发展,根本上仍依赖于建章立制,以更宽广的法治视野来考量并推进相关制度建设。例如,这种聘用辅警的合法性途径如何建立?哪些部门和岗位可以聘用辅警?辅警的人数与正式警察人数的比例多少合适?辅警辅助执法的权责如何确定?辅警的职业规划、工资待遇及保障机制如何建立?相关的劳动争议通过什么途径解决?这些问题都需要纳入制度视野,作出合乎法治精神的设计安排。

 

这些年来,“辅警”的法律地位不明、职责权限不清、职业保障偏低、管理使用混乱等问题日益突出,甚至出现了不少滥用职权、违法犯罪的现象,被人们戏称公安机关的“临时工”,有时还成为“顶包”者。“辅警”的这种无法无序的管理状态,为警民关系增加了一些杂音,受到社会各界的普遍诟病。

随着中国社会法治意识的提高,民众对于不专业、不规范的执法行为越来越难以接受。加强对辅警现象的治理、清理整顿辅警队伍,对于提升中国执法队伍的素质与形象无疑有着重要意义。然而,如果不解决辅警现象产生的根源,那么就仍然难以摆脱要么“无力维护社会治安”,要么“只能接受低素质业余执法者”的两难处境。

辅警问题的治理关键在于理顺三个关系:

其一、为公安机关减负。让公安机关从非警务的社会治理当中解放出来,能够在真正需要专业警察执法的地方集中投放资源。

其二、调整头重脚轻的治理结构。让一线部门有更多的资源、更多的编制、更好的待遇,能够用得起人、留得住人。

其三、理顺国家、市场与社会的关系。一方面,在党和国家的领导下,在公安机关的协助下,积极扶持、鼓励良性的基层社会自治,让民间团体成为化解纠纷、稳定社会秩序的担当者。另一方面,则是要充分利用政府采购、PPP等模式,将条件合适的公共服务市场化,从而引入市场力量来增大社会治理资源的供给。

事实上,不管是辅警还是真正的警察,在公众眼里,都代表着国家权力,本质上都承担着执法者职责同担的法律要求。面对目前辅警人员构成复杂、素质参差不齐的现状,既要在招录、使用、培训、管理、考核等各个环节把好关,又要设置科学合理的退出机制,不断提高辅警队伍的专业化水平,让其尽快跟上社会发展脚步和百姓期待。从长远来说,要通过制度建设,着力解决基层警力不足以及警力分配不合理等问题,建设公正严明文明的执法队伍。

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