全国推行“河长制” 期待实现“河长治”

 

“河长制”守护河长治

在部分省区市近10年实践基础上，各级党政主要领导负责制的“河长制”将在全国推行。河长制核心是党政首长负责制，要像抓粮食安全一样抓水安全；要打破“环保不下河，水利不上岸”的尴尬局面；更要全社会齐心参与，久久为功——

日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》明确，到2018年底我国将全面建立“河长制”。12月12日，水利部副部长周学文在国新办新闻发布会上回答《经济日报》记者提问时表示，“河长制”具有坚实的实践基础，是水治理体制的重要创新，对于维护河湖健康生命、加强生态文明建设、实现经济社会可持续发展具有重要意义。

首长负责

河湖有人管管得好

“河长制”，简言之，就是由党政负责人担任河长，负责辖区内河湖管理保护。这个由江苏无锡首创、源于蓝藻暴发的水环境管理制度，在无锡实行一年，辖区主要河流考核断面达标率就从53.2%提高到71.1%。党政负责人挑起河湖管护的大梁，成效显著。此次《意见》沿用这一创新，提出由党政一把手管河治湖，全面建立省、市、县、乡四级河长体系，各级河长由党委或政府主要负责同志担任。

“现在全国河长情况差别比较大，有的省份最高级别河长是省委书记，有的地方最高级别只是市长。”周学文表示，针对这一问题，《意见》对河长的设置做出了明确规定。各省、自治区、直辖市设立总河长，由省委书记或者省长来担任。各省区的行政区域主要河湖设立河长，由省级领导担任。同时河湖流经的市、县、乡分级分段设立河长，由同级的负责同志担任。

目前，北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、江西、海南8省市已全境推行“河长制”，16个省区市部分实行“河长制”。

如何理解“全面建立”？周学文解释说，地方政府要有一个具体的工作方案、一个完善的工作机制和一套管用的工作制度。明确各级河长人选、主要任务、组织形式、保障措施等内容。同时，确立牵头部门，成立“河长制”办公室落实好各项任务。此外，还需建立包括河长会议制度、信息共享制度、公众参与制度和考核问责等一套完整的制度体系。

一河一策

因地制宜共同发力

河湖管理保护是一项复杂的系统工程，涉及上下游、左右岸、不同行政区域和行业。“北方有河皆干，南方有水皆污”的说法，虽然有些夸张，但南北方不同的水环境问题，确实要对症下药。因此，《意见》坚持以问题为导向、因地制宜。要求立足不同地区不同河湖实际，统筹上下游、左右岸，实行一河一策、一湖一策，解决好河湖管理保护的突出问题。

“在这方面，‘河长制’能发挥优势，起到攻坚克难的作用。”环保部水环境管理司司长张波表示，水污染防治过程当中，最容易遇到地方产业结构不合理问题。由地方党政首长挑头治理河流，能更好地因地制宜统筹经济、社会发展和环境保护，推动经济结构调整，优化产业布局。

山水林田湖是一个生命共同体，治水靠一个部门单打独斗不行，必须统筹上下游、左右岸“共治”。纵向上，各级“河长”形成治水“首长责任链”；横向上，发展改革、水利、国土、环保等各有分工，相互配合。

“‘河长制’实施以后，水利部与环保部将成立一个部际联席会议制度，对一些重大问题加以协调。”周学文表示，两部门能实现信息共享，涉及到一些水污染事件，环保部门主导，水利部门配合，共同减少事件对经济社会的影响。“‘河长制’的实施没有改变原来部门之间的职责分工，却能促使部门之间搭建一个合作与协作的平台。”

强化监督

全民共建久久为功

河湖治理需久久为功，“河长制”重在建立水清岸绿的长效机制，变集中式治理为常态化治理，使河湖保护工作更加细化，考核更加严格。《意见》全面升级各级河长的河湖管理和保护工作，目标由原来的“水质达标”升级为生态、供水、防洪等为一体的河道全面长效管护。具体包括水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等，牵头组织对侵占河道、围垦湖泊、超标排污、非法采砂等突出问题进行清理整治，协调解决重大问题，对相关部门和下一级河长履职情况进行督导，对目标任务完成情况作出考核。

“各地实践表明，‘河长制’能不能取得实效，其中很关键的一条就是考核是不是严格。”周学文说，为推动河长主动管护河流，《意见》强化监督、严格考核，依法治水管水，建立健全河湖管理保护监督考核和责任追究制度。

考核谁、考核什么、考核结果怎么用，是《意见》重点解决的三个问题。周学文说，县级及以上的河长负责组织对相应河湖的下一级河长进行考核，主要是考核“河长制”的进展情况。考核结果将作为地方党政领导干部综合考核评价的一个重要依据。如果造成生态环境损害的，要严格按照有关规定追究相关责任人的责任，也就是追究河长的责任。

从“河长制”到“河长治”，还要靠全社会参与。拓展公众参与渠道，营造全社会共同关心和保护河湖的良好氛围是实行“河长制”的一大目的。《意见》要求建立河湖管理保护信息发布平台，通过主要媒体向社会公告河长名单，在河湖岸边显著位置竖立河长公示牌，主动接受社会监督。这意味着“民间河长”“企业河长”“百姓河长”将大有作为。

 

推广河长制折射改革善治思路

《意见》的核心意义在于，落实了属地责任，使河湖治理从“部门制”迈向“首长制”，实现了厘清权责的关键一步。近些年来，全国不少地方水危机频现，曾经湖清水秀、鱼肥米香的地方，有的随生态破坏渐渐干涸消失，有的因严重污染成了“牛奶河”、“酱油河”。但在实际治理过程中，囿于环保、水利、农业、住建等多个部门的具体权限，往往呈现“九龙治水”的困境。从这个意义上说，河长制更像是一种倒逼机制，为的是牵头抓总、统筹协调，最大程度整合各级党委政府的执行力，弥补早先多头管理的不足，真正形成全社会治水的良好氛围。

推行河长制，最终目的是要提高河湖治理效率，达致一种善治。这背后所展现的，是敢于探索、追求创新的改革思维。应当看到，不论是之前的“部门制”还是现在的“河长制”，都是为更好实现河湖治理而进行的有益探索。随时代发展、情况变化，对相应的治理体系和治理方式动态调整，实现与现实语境、百姓需求的更好契合势所必然。党的十八届五中全会明确提出，实行最严格的环境保护制度，深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划。最严格体现在哪里？就体现在责任的覆盖广度和闭环效应中。以此来看，党政首长担任“河长”，不仅是给河湖找到了“责任人”，更是当前河湖治理体制改革的题中应有之义。

中国改革开放早期的一个重要经验是摸石头过河，关键是要做到实事求是，从实际出发。《意见》强调一河一策、一湖一策，正体现了这样的思路。这些年，河长制在许多地区进行了先行探索。例如，在余杭，900余条河道实行“一河一长”，几年间“黑鱼之乡”重现了“荷塘月色”。此后，北到松花江流域，南至滇池，河长制逐渐走向全国。这种顶层设计与基层探索的有效结合，正是我们干事创业、改革探索的一个缩影。从发轫于安徽小岗村的家庭联产承包，到萌芽于深圳小渔村的特区开放，改革开放以来大大小小的许多改革都源自地方试点创新，折射出改革进程中鲜活的“中国智慧”。

当前，我们正处于全面深化改革的施工高峰期，需要顶层设计层面的“粗描”，也需要更多河长制这样方案落实层面的“精绘”。深水区的改革阻力与压力会越来越大，惟有敢于探索、不断创新，才能行稳致远。

推行“河长制”，落实是关键

相比部分省区市的实践，上升到国家战略的“河长制”，不仅亮点纷呈，环环紧扣，而且更加科学、权威，既表明了党和国家重视环保、强化责任的鲜明态度，也是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，是解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新。

正如专家所指出，“河长制”迈出从“部门制”向“首长制”关键一步。就像米袋子省长负责制、菜篮子市长负责制一样，“河长制”可以说是“水缸子”首长负责制。这种倒逼机制能有效统筹协调各部门力量，运用法律、经济、技术等手段保护环境，对于涉及领域众多的环境问题尤其是水环境问题，提供了新的、科学的审视，有利于最大程度整合了各级党委政府的执行力，弥补了早先“多头治水”的不足，真正形成全社会治水的良好氛围。

需要指出的是，一分部署，九分落实，推行“河长制”，顶层设计有了，社会共识不缺，如何落实才是关键。在此，笔者提出几点看法：

首先要打破地方利益局限，树立全国一盘棋的思想。由于水是流动的、跨区域的，“河长制”除了实行实行一河一策、一湖一策，解决好河湖管理保护的突出问题，更需要树立了“上下游共同治理”“标本兼治”的态度，这样才能为科学理性地实现和推进治理目标、措施提供可能，如果没有这样的联动机制，水污染问题难以得到根治。这要求各地既不能各自为政，更得破解跨区域跨部门协调难题，实现职能整合，建立河长联席会议制度，共同攻坚克难。

其次要补齐法律短板，把“河长制”纳入法治轨道。当前环境治理领域改革，一个主攻点就是建立完善各级党委政府和职能部门的环保职责，这也是各地在推行“河长制”实践中着重解决的难点。现实是，改革中多强调的是“应然”，而如何实现“必然”，就需要从法定授权予以解决。推行“河长制”，不能不考虑赋予职能部门相应的权力和手段。只有权责对等，治理才能有效，这是法律层面要着力解决的难题。否则“河长制”只能更多地依靠行政等手段去推行，生命力可能会大打折扣。

第三要加强考核，严格问责。意见明确，要强化考核问责。但根据一些地方的实践，其在考核上并未体现河的整体性，仍以行政区划的河段作为考核标准，这样导致了下游河长即使付出巨大努力但考核绩效仍不如付出努力较少的上游河长。而且，很多地方由环保部门主导考核，出现环保局长考核书记、市县长的情况，难保公正性，并且也不契合国家的行政问责机制。另一方面，党政一把手毕竟精力有限，虽当上河长，但能拿出多少精力来规划辖下河流、湖泊、水库的治污，以及组织和协调治污工作等，都是绕不过的问题。因此，考核如何科学合理，体现公平公正，问责如何不走过场，以儆效尤，尚需可行的配套细则。

当然，推行“河长制”，需要“落实”的远不止以上几点。比如引入公众参与和第三方服务，破解社会共治难题。充分发挥媒体及社会舆论监督作用，及时发现问题和不足，促进“河长制”推行的务实有效等等。总之，“河长制”全面推行，应破除体制顽疾，改变“环保不下河，水利不上岸”的尴尬，只要各地提高认识，放眼全局，按照《意见》落实，久久为功，那么，我们所期待的江头江尾“同饮一江水”，将不再是梦想。

 

河湖污染一直是环境污染的重灾区，有效推进水资源和水域管理保护是一项复杂的系统工程，河长制是河湖管理保护制度上的重大创新，全面契合中共中央治国理政的战略高度，习近平总书记对生态文明建设作出重要指示强调，生态文明建设是“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容。要切实贯彻新发展理念，树立“绿水青山就是金山银山”的强烈意识，努力走向社会主义生态文明新时代。

河长制明确了一把手管河湖管理保护的责任，并且实行责任终身制。这就意味着，地域经济的发展如果以牺牲河湖环境为代价，那么党政一把手将要为此承担终身责任。直白点说，党政一把手的仕途将因为河湖管理保护不善而深受影响。这般问责体系的构建，强化了党政一把手的河湖管理责任意识，也使得河湖治理有可能避免“雷声大雨点小”，而真正要落到实处。

当然，河长制能否收到实效，关键要看是否有人因任上不力而被问责，是否有人因这一“虚衔”而丢了实职。远古时代的鲧因治水9年“功用不成”，被舜帝放逐羽山;禹因治水“通九道”被民众拥为领袖。这种朴素的河长制，一惩一奖，问责分明。为此，在追究问责上《意见》也设有“硬杠杠”。意见强调，要强化考核问责，根据不同河湖存在的主要问题，实行差异化绩效评价考核，将领导干部自然资源资产离任审计结果及整改情况作为考核的重要参考。实行生态环境损害责任终身追究制度，对造成生态环境损害的，严格按照规定追究责任。

习近平总书记强调，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。生态文明发展理念强调尊重自然、顺应自然、保护自然；生态文明发展模式注重绿色发展、循环发展、低碳发展。积极推进生态文明建设，是为永享优美宜居的生活空间、山清水秀的生态空间做的长远打算，更是是顺时代而为，想群众之所想的战略决策。

通过河长制，让本来无人愿管、被肆意污染的河流，变成悬在“河长”们头上的达摩克利斯之剑，在中国“水危机”严峻的当下，必然是一个催生河清水绿的有效制度。

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责任编辑：蔡畅

文章来源：http://www.71.cn/2016/1215/925541.shtml