王军：京津冀一体化与近百年城市结构之争

 

王军 新华社高级记者，北京市第十一届政协特邀委员

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我把京津冀一体化摆在近百年的尺度下来讲，下面我就展开讲。

一、京津冀一体化面临的挑战

习近平总书记2014年2月视察北京时提出不能再“摊大饼”了，我看到总书记这个表述时感到很温暖，为什么呢？2002年，我和我的同事调研后提出北京要修改规划时，有人说这帮记者严重失实，凭什么说北京是摊大饼呀，我们北京在中心大团和边缘集团之间是有绿化隔离带的，你凭什么说我们“摊大饼”呀。后来我们有一场激烈的争论，我说，不就是大饼里面加几根葱吗？我记得有一次，我说在这个饼里面并不是做不出好文章的。比如说我们的调查报告就建议，CBD为什么非要在大北窑呢，可以摆在望京呀！望京是个30万人口的地区，它需要有就业功能。你不能让这30万人天天跑到城里面来上班。比如中关村的商务区，为什么非要把海淀古镇给毁掉呢？海淀古镇是那么美的地方，比北京城的历史还早，却把它毁灭了，把老百姓迁到回龙观，回龙观是个什么地方？回龙观有30万人口，却没有上班的地方，这能行吗？为什么不把中关村的CBD摆到回龙观呢？所以那时候有一场很激烈的争论。好了，现在习总书记站出来说了，北京不能“摊大饼”了。所以我说，你看，总书记总算为我们这个调研报告平反了。

习总书记同时提出，要控制人口规模，区域人口要均匀分布，要促进京津冀地区人口的均衡发展。那么，“均衡”这个东西就很重要。在我们的财政体制之下，怎么均衡？中国城市一个最重要的区别于发达国家城市的特点是：我们的城市都在竞争增值税，都要把经济规模做大；发达国家的城市主要是靠不动产税，靠公共服务带来的不动产增值来收这部分税，这样能够切割到最多社会红利的人，要承担相匹配的社会责任。越多的公共服务带来越多的不动产增值，带来越多的税收，再提供更好的公共服务。比如宋朝开征城郭之赋的时候，也会提供更多的公共服务。《东京梦华录》记载，每三十步（一里地）就有一个相当于现在警察的岗亭，这些人在巡视，来提供各种各样的服务。还有望火楼，哪个地方着火了，马上带着人去灭火。还写了一句话，叫“不劳百姓”，不辛苦老百姓，这个事我们政府全干了。那就是更多的税收，更多的公共服务。而我们现在呢？在咱们这个税制之下，要治霾可真困难！因为治霾要提供更多的税收来保障。我们税收从哪来的呢？就是从这个经济规模来的，但经济规模一弄上去之后，霾也就来了。

北京、天津、河北都在竞争增值税，天津搞了汽车，北京也要搞，河北也很想搞，为什么呢？我的税就从这来呀！所以，我们这个市长也是蛮辛苦的，他往那儿一坐，就知道我要有钱，钱从哪里来呀？老百姓都需要我提供服务，但这个钱是从企业那来的。所以就拼命招商引资，卖地、拆迁，惹出那么大的麻烦也在所不惜。为什么？他需要财政。那么，辛辛苦苦的财政弄出来的公共服务，却补贴给谁呢？都补贴给像我这样的有房阶层了，房价一涨我全落着了。这样一种财政模式需要讨论，如果这样一种财政模式不进行调整的话，区域协调、人口均衡分布很难。像北京把非首都核心功能疏解出去，实际上是把它的财政也疏解出去了。那么，财政疏解出去之后，整个大首都区、北京地区的公共服务，北京市怎么来承担？中央还没有一个首都财政，八十年代的时候，新华社曾经有一个调查报告，建议设一个首都财政。但是这个讨论过一段时间就没下文了，由北京市来“背”首都地区的公共服务。

 

要遏制城市“摊大饼”式的发展，税制该怎么与之协调？健全城市管理体制、提高城市管理水平，也需要有一个良善的税收模式来支撑。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》提出要建立城市群成本共担和利益共享机制，一体化发展。城市群的协调发展喊了多少年，但很难做得到，就是因为城市和城市之间很难实现水平分工。比如美国，你难以想象，像夏威夷那么美好的自然风光的城市不搞PX项目，而中国的海滨城市倒要搞PX项目，为什么呢？这就是税制导致的。夏威夷干吗去搞PX呢，搞完之后不动产全贬值了，税都没了，我弄它干吗呀？在夏威夷，几个豪宅就能够提供那么多的税收，几乎是在收上帝的公共服务。上帝为你提供那么好的自然风光，这些住宅的价值那么高，我收他的税就可以了，就能够保障公共服务了。于是，它就能分工嘛！如果有了这个税，北京还有必要搞那么多企业吗？

2006年，崇文区拆前门那一块，我做了一个调查报告，有领导同志把崇文区给批评了。崇文区的领导就和我一块儿来讨论，我说，你们崇文区说过一句话，说天坛把我们崇文区给整死了。这句话恐怕大家都不能理解，世界遗产摆在崇文区，你们怎么就这么讨厌它？我说，我大概是很少的能够理解你们说这句话的人，因为市区两级财政分灶吃饭，公共服务全推给了你们，你们需要税收，税收只能靠招商引资。但有个天坛在这个地方，要限制开发，于是就埋怨这个事情。但是我说如果有了不动产税，你们会热爱天坛的。因为天坛周边的不动产价值非常高，你收这个税就完了嘛。所以我觉得，如果有了这个税，北京没必要在这个地方搞那么多的经济。河北、天津有条件，它们可以发展，这样的话它的分工也实现了。所以，要看到什么叫成本共担、利益共享。这个税该怎么设，这是个大问题，包括要形成通勤高效、一体化的都市圈，基础设施要覆盖整个区域。在这方面，税制改革必须跟进。

那么，一体化改革面对的现实是什么呢？就是北京的空间已经被摊满了。大家看，红颜色的部分是它的建成区，从1995年到2000年，再到2010年，平原地区50%都盖满了房子了，再盖就要盖到山脚下了。我们虽然设立了绿化隔离带，但绿化隔离带里面全塞满了房子了。来北京的人太多，正规渠道提供不了住房，就非正规地供应，在城乡结合部集体用地上大量地违法建设。

在五十年代做这个规划的时候，毛主席说，北京需要一千万人口。为什么需要1000万人口呢，毛主席没有说。1949年的时候，北京有130万人口，一下子要涨到1000万，那这1000万的人口该怎么来规划，这是可以讨论的。如果一个小县城做成这样一个结构没有问题，但是一个1000万人口的城市做成这个结构，这是个大问题。中心区是老城，老城里面每平方公里是2万人，要把这么一个历史城市进行整体性地拆除和更新，以单中心结构向外蔓延，这真的是一个剧烈的改造计划。

这是1951年、1959年、1983年、1991年、2000年的北京城。

2013年3月8日，北京地铁日载客1000万人次，创历史新高，且成常态。这意味着北京每个月的地铁载客量可达3亿左右，接近美国全国人口总数。所以北京市市长真不容易，每天都在春运。人进去，相片出来；饼干进去，面粉出来。你要看在北京有多辛苦，多么没有尊严，挤挤地铁。对于这样一种问题，我们的城市结构要对此承担什么样的责任？我们把上班的地方只集中在故宫周边，把郊区全部弄成睡觉的地方，这样一种城市结构要出大问题。我们现在面对的问题是什么呀？通州恐怕要成为100万人口睡觉的地方。通州现在有两条地铁过去，六号线、八通线，高峰期进城的时候，经常是在头几站就全塞满了人。

 

吴良镛院士，一个九十多岁的学者，还在努力。我们在大兴和河北交界处有首都新机场计划，他认为，在这个地方应该有一个机场功能区，他叫“畿辅新区”。他建议把中央的一些机构往这个地方集中，为什么？机场建成之后，每天会增加40万到50万人次的交通量。这40万到50万人进京找谁办事啊？他不是找北京市政府办事，是找中央政府办事。如果中央政府的功能没有一个合理安排，这些人就像每天在办“上海世博会”一样，世博会每天的人口参观量就这么多，这些人还要再进出城。所以学者就说，能不能在新机场附近规划一个行政用地，中央机构在那个地方合署办公。这样大家跑那儿办完事就坐飞机回去了，别又进到二环以里。吴先生提出，以北京新机场规划为契机，京津冀共建“畿辅新区”，疏解首都政治文化功能。

他为政治文化功能的疏解找到了几个方向，在东、西、南做了几个方案的设想，对功能的拓展区和支撑区也有一个设想，很快就传出来了保定副中心的传闻。2004年，原中国城市规划院副总规划师赵燕菁先生提出“新首都区”的规划方案。他为此写了一篇文章刊登在《瞭望》周刊上，他认为，把保定发展成副政治中心会出现一个问题，因为以“北京—石家庄”发展轴的经济规模，要想抵消“北京—天津”发展轴上的经济落差，从而改变区域经济要素的流向，几乎是无法完成的使命。他说还是应该坚持“京津”为主要的发展轴，制度和空间两组函数，共同决定了京津冀空间战略的最优解。这两组函数的交点，就是在京津轴线上的“大兴—廊坊—武清”一带，建立一个类似华盛顿特区的独立“首都区”，形成三地围绕“首都区”平等竞争的区域格局，避免重新回到单中心扩张的老路。

其实我觉得这些方案都很重要，都应该得到大家的关心，得到大家的讨论，因为这些东西决定了我们在这个城市，乃至整个国家区域的竞争力。但是在进行这些讨论的时候，我们面对的已经是一个非常脆弱的资源环境了。2005年批准的这一版总体规划（《北京城市总体规划（2004年—2020年）》）提出，2020年北京市总人口规模规划控制在1800万人左右。仅过去4年，北京市总人口规模即告失控。2000年至2010年，京津冀地区集中了全国人口增量的近五分之一。2030年，京津冀地区总人口可能达到1.33亿左右的峰值。这一可能的人口峰值将超过2013年日本1.26亿全国人口总数，接近2012年俄罗斯1.43亿全国人口总数。而京津冀地区自然资源条件并不宽裕，人均水资源仅为以色列的76%。２000~2013年，北京共发生近200次重污染天气，其中霾污染几乎占了重污染天气总数的一半。

二、居中而治与国民政府首都计划之争

调整城市结构和“居中而治”这样一种传统的思维方式、治理空间的理想模式，存在观念上的冲突。实际上，这种观念上的冲突在国民政府的首都计划里面，已经表现得非常充分了。

要理解中国的城市、中国的建筑文化，这张图非常重要。据考古研究发现，早在五千多年前，这样一种“观象授时”系统就已经被先民掌握了。进入农耕时代，我们必须知道农时，农时要怎么知道呢？我们要观天象，观天象怎么看呢？看北极，我们看到北极的时候，看到的是“天左旋，地右动”。在天赤道的位置，有28组星宿，这28组星宿是围绕北极来运动的。因为地球的自转和公转，我们会看到天象在移动。一年一周天，每一组星宿在这一年一个特定的时间里面，会处在一个特定的位置。比如说，在太阳升起的时候，它在某一个位置；在黄昏之后，它在某个位置。后来掌握的更精确的观测方法，是看黄昏之后哪一组星是中天。哪一组星在天球的子午线上，这是什么时辰了，这个时辰能不能撒种子，撒种子还会不会发芽。这个事玩不得一点虚的，在那个时候，这是一个帝王能够提供的最重要的公共服务。一旦把农时报错了，就绝收啊！绝收的话，人就要饿死了，整个族群要饿死。

 

我去年到美国去看五月花登陆的地方，美国朋友说，还有一个更早的登陆的地方，那帮人差一点饿死，为什么呢？从欧洲来，在大西洋遇到点麻烦，到了美洲大陆之后，误了农时，撒下种子长不出来了。所以，观象授时系统是很重要的。这个系统里，我们的先人把它分成东、西、南、北四个部分，就是东宫苍龙，西宫白虎，南宫朱雀，北宫玄武，尤其东宫苍龙这七个星宿（角、亢、氐、房、心、尾、箕）是最重要的。我们讲“二月二，龙抬头”，龙抬头是什么呢？就是龙的那个角宿在天际上出现了，春分到了，那是夏商周时期的星象。所以你看，《周易》的第一卦乾卦，就是潜龙勿用。龙星，你看不见它，那是冬藏的时候。“见龙在田，利见大人”，你看到龙星了，看到它的角宿了，就要春耕了。在天际当中，龙星全打开了，农忙了。然后群龙不见首，你看到龙的头已经没入地平线了，那个时候就该秋收了。所以，我们为什么说自己是龙的传人呢，就是因为龙星是我们的授时主星，它告诉我们农时。这样一种对于北极、对于28星宿的理解，产生了我们地下的人文，所谓“人法地，地法天，天法道，道法自然”。

这就是东宫苍龙七宿。这是社科院冯时老师做的研究。我那次见到冯老师的时候就说，特别感谢你，你让我知道我为什么是龙的传人。冯老师是搞古文字研究的，你看，甲骨文、金文上的“龙”是一样的。我们所谓的风水为什么要这么来讲：左青龙、右白虎、玄武、朱雀？它就是一种敬天文化的表示。你得居中啊，居中那个“中”是什么地方？那是北极的地方，那是个神圣的地方，天不欺人，所以中是信。北斗七星天枢、天璇的斗勺尖，指的是北极。而且在夏商周时期，天枢恐怕就在北极的位置，所以对北斗七星的敬仰也是自古有之。

所以，我们所谓的风水里面讲的昆仑山、祖山、少祖山、主山、坐山、案山、朝山，正好就是北斗七星，而且正好北斗七星就是开阳星和摇光星两边的辅星和弼星。所以它就是一种敬天文化的表示。这个东西是不是迷信？追根溯源，那都是我们老祖先掌握农时的技术。我相信，我们老祖先看到种子在发芽、生长的时候，对上天的感恩是非常虔诚的。所以他把这样一种宇宙模式，很忠实地摆在地面上。

《尚书》说：“乃命羲和，钦若昊天，历象日月星辰，敬授民时。”让羲氏、和氏官员恭敬地遵从上天之意，按照日月星辰的运行规律制作历法，使民众能依农时劳作收获。这是权力的来源，尧、舜、禹的权力怎么来的？这是那个时候的一种公共服务。孔子说：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之。”北极星就是这样，居其所而众星共之。为政以德，天体是有德的，你看见它的时候，就掌握了农时，万物生养。这是这样一种很朴素的敬天信仰，因为天文而人文。这也标志着农耕文明时期帝王权力的来源。我相信在那个时候，这是非常重要的公共服务。周朝时，每年秋冬之际，诸侯要跑到周天子那里，周天子要给他授历法，这是非常重要的事情。

 

《吕氏春秋》讲：“古之王者，择天下之中而立国，择国之中而立宫，择宫之中而立庙。”那个时候的国叫“邦”，后来因为避刘邦的讳而改成“国”了，最早的“国”是讲的首都。在天地之中来建立你的首都，在首都的中央来建你的宫殿，在宫殿的中央来建你的祖庙。“天下之地，方千里以为国，所以极治任也。”在方圆一千里的地方来建首都，你就能够最好地担当治理国家的重任了。荀子说：“欲近四旁，莫如中央，故王者必居天下之中，礼也。”《史记》还专门记载了成王让召公建洛邑，建好之后说的一句话：“此天地之中，四方入贡道里均。”我在天地之中的时候，四方来朝，走的路都差不多，都很公平，也很惜民力。所以最后产生了这样一种“居中而治”的文化。

比如周公测影台，这块石头对于中国文化有多重要，怎么解读都不过分。我们中国的“中”字，“中”字中间那一竖就是它。我们现在中间写成“口”了，在甲骨文时期，那个口是个圆。一个圆，中间摆一个棍。那么，这一竖就是这个表。东、西、南、北，我们要规划空间，首先要立一个表。然后在周围以这个表为圆心，画一个圆。这样的话，日出的时候，表影会打在那个圆的一个点上；日没的时候，日影会打在另外一个点上。把这两个点一连，就是东西了，然后再一折，就是南北了。所以，我们的东西南北是因为这个东西而确定的。我们只有规划了这个空间之后，只有知道了东西南北，产生四方五位、八方九位，才能够建立这么一个时空系统，才能做得出天际的坐标，才能观察星宿运行状况。所以我们是先有的空间规划，再有的时间规划，这是我们中国城市和文化特殊的地方。

就在周公测影台的北边，郭守敬在元代的时候做了一个巨大的表，表做得越大，它能测得越精准。这就是古时候天地之中的位置。

伏羲、女娲，一个拿着规，一个拿着矩。规画圆，矩画方，这就是中国了。圆就是天，天圆地方；天是阳，地是阴，天地阴阳，万物生养。而我们说的“规划”就是这个东西，古代的建筑师、规划师，就是拿这个东西来进行建设的。

伏羲、女娲，一阴一阳。帝君，兼具阴阳。这是东汉石刻，下面是厚土，天和地。这是古人的创世记，帝君兼具阴阳，那就是：帝君所在的地方就是北极的位置。它兼具阴阳，所以它是一，道生一，一生二，一生二，二生三，三生万物。有阴阳，就能够生养万物。《说文解字》对“一”的解释是：“惟初太始，道立于一，造分天地，化成万物。”所以“一”很重要，“一”就是中，就是北极，就是兼具阴阳的地方。所以对于中国先人来说，那是一个神圣的位置。

 

你看，朱元璋规划的南京很奇怪，它居然不居中，而是在京城城垣里面，靠东边了。很多人在研究它为什么不居中，说这跟《周易》的震卦有关，帝出乎震，震为东，东属木，主生，万物生养。

再仔细一看，朱元璋更大的野心在这里：在外廓城里面，它可是居中的。它的京城城垣是个北斗，斗尖指着北极，这是他的天地之中。他做出一个北斗七星的图像，来强化了这个东西。毫无疑问，这也诠释着在农耕时期，帝王权力的来源。那个时候，他已经把这套系统做到极致了。当这套系统瓦解的时候，我们的权力来源从那里来，这是大家要思考的问题。

北伐之后，要对这个城市做一个规划，大家看这三个方案：

在北伐期间，蒋介石下野之后，桂系接任，试图在整个京城城垣内部画一条轴线，于是做了紫竹林方案。但是蒋介石复出之后，很快把它否了，做了一个明故宫的方案，蒋先生还是希望摆在朱元璋这个位置。但是后来的孙科又做了紫金山南麓方案，南麓方案的轴线穿过什么地方呢？大家看，这面是中山陵，这面是朱元璋的孝陵，他在孝陵和中山陵之间画一条轴线。于是，这三个方案开始进行角逐。这涉及到城市结构的问题，我重点分析孙科提出的在老城东边做中央政治区的方案。

红颜色的区域是中央政治区，绿色这一块是南京老城区（见上图）。这个方案做完之后，把地价合并，做了一个地价图（见下图）。

 

这些颜色粗一点的地方地价就贵，因为火车站摆在这个地方。那会儿在讨论的时候，大家说你这个规划是百年的尺度，劳民伤财。孙科这边就说，城市规划是可以赚钱的，为什么可以赚钱呢？他说，我基础设施一过，周边的不动产价值都增长了。我们开征不动产税，就能够返还财政了。而且南京的北边是大量的官邸，都是国有的，我们把它给出让了，就收回来了。所以那个时候的规划师知道，我这一笔画下去，它会带来整个区域的不动产价值的变化。这个变化和财政是什么关系，他们是统一考虑的。所以我总觉得，现在的规划师要借鉴一下那个时候的经验。现在的规划师好像不管这个事，我这一笔画下去之后，就是一个物质空间的设计而已，和它的不动产的价值，和财政是什么关系，很少有人研究。城市规划这个专业，需要再补充完善。其中重要的一项就是向历史学习。茂非是孙科这个规划的顾问，清华大礼堂是他设计的，燕京大学也是他设计的。

茂非设计的清华大礼堂

茂非设计的燕京大学

茂非对北京、对中国有崇高的敬意。他第一次设计清华大礼堂时，去故宫一看，之后说了一句话，他说这简直太雄伟，所有国家的建筑都建不到这么雄伟。他说，西方的哥特式建筑能够和现代建筑和谐、贯通，但你要说中国的不行，这是没有逻辑的，为什么呢？因为现代建筑的特点是框架结构，而西方的古典建筑很多是用墙来承重的。希腊罗马的很多建筑，都是墙承重的，而墙承重开窗就很困难。但是到了中世纪，哥特式建筑用框架承重，所以它可以开很大的窗，哥特式建筑那种彩色玻璃很美。他说，这种哥特式也是框架承重，现在的建筑也是框架承重，它们是一致的。你要说中国的不行，就没有逻辑，因为中国的建筑自古以来就是框架承重，我们要墙倒屋不塌。你看，汶川地震的时候，凡是住老祖宗房子的这些人，都很安全，它是框架承重的。所以茂非就说，这是一个非常重要建筑传统。他到南京做这个规划时，蒋介石正在拆南京的城墙，把城墙拆了之后，用砖去修他的军校。后来茂非就急了，他说你把中国的标志都给拆没了，我还怎么给中国的首都做规划呀？

为了说服蒋先生，他做了这么一个方案（见上图）。他说，你看城墙上面可以跑车，可以做成一个环城大道等等。当然有很多学者说，你这不是瞎掰吗，怎么能在城墙上跑车？其实啊，要有同情心，他也许真的是就想借此来说服蒋先生，城墙还是有大用的。那个时候，全世界的人都认为小汽车代表了真理，小汽车是进步的化身。那个时候的人是这么认为的，但我相信今天的人不会这么认为。所以，作为那个时候的人，是要拿这个东西（汽车）来说服中国最高的统治者。还好，南京的城墙给留下来了。

茂非做了一个在老城之外建中央政治区的方案（见上图），他在明故宫的北边，摆了一个火车站。他认为，遗址的范围可以做成一个商业区。因为火车站能够带来最高的土地增值，所以火车站应该摆在中间，为各地服务。火车站边上一定要有商业区，它能够把火车站建设带来的增值进行回收。如果你把中央政治区摆这儿的话，就可惜了，这么多增值被中央政治区白享用了，不能返还财政，他认为这是一个问题，所以他们要往外面摆。

 

紫金山南麓中央政治区之“母版”

他做了一个中央行政区的模板，一个三角形的模板。他说你可以分期建设，有了钱就不断地拷贝。这是一个很厉害的想法，因为我们的老祖宗就这么来盖房子的。我们把四合院做成一个魔术，像魔术一样，多少个四合院就是一个坊，多少个坊就是一个城市了。唐长安84平方公里，是人类在工业革命之前建的最大规模的城市。多少时间盖完的？一年盖完的，就是用这套魔术给做出来的。

这是中央政治区的平面图。

这是它内部的规划。

中央党部在这个轴线的顶端。那个时候，北伐之后要进入训政，训政时期是以党治国，以向宪政过渡。那么，党部就很重要，就应该摆在这个轴线的顶端。

这是中央党部的一个设计，这个设计很有意思，如果把它进行解构的话，这个中央党部和华盛顿的国会大厦很像，又和天坛很像，把国会大厦穿上了天坛的外衣。

 

华盛顿的国会大厦

天坛

这个方案虽然没有得到实现，但它太有名了，我相信那个时候所有学建筑的大学生都看过这个方案。于是有个大学生就在1949年把它实现了，在哪里呢？重庆大礼堂。

重庆大礼堂

张家德先生盖了一个重庆大礼堂（见上图），后来他还做了一个人民大会堂的方案（见下图）。

这是我在北京市档案馆找到的档案。李先念非常喜欢这个方案，还专门给彭真写了一封信，说这个方案很好，但是这个方案没有被采纳。

争论到来了。吕彦直，设计了中山陵的建筑师，同时也是茂非的助手。因为吕彦直在美国读的书，之后在纽约茂非的事务所工作。他跟随茂非，所以对中国传统建筑的设计钻研得很深，后来获得了中山陵的标。但他恰恰在这个问题上，跟他的老师看法不一致。他不赞成茂非做的这个在老城之外的中央政治区的方案，他认为，中央政治区应该摆在明故宫。而且他还说，可以拆掉南京东南两面的城墙，加以扩建。这样的话，将来南京都市全部造成之时，“此处适居于中正之位”。蒋介石名中正，这个中正之位不得了，飞龙在天，利见大人，九五之爻，爻位就是中正，那是帝王之位。所以蒋先生喜欢这个方案，吕彦直过世之后，这个方案还在首都建设的公报里面进行刊载。

这就是吕先生的方案，南京的中央政治区摆在故宫这个位置。你想想，把东面的城墙拆开，南面城墙拆了，再一扩，它还真成了这个区域的中正之位。当然，恐怕吕先生那个时候还不知道，事实上，这个地方在它的外廓城这个范围之内，已经是中正之位了。

 

舒巴德是蒋介石的顾问，他也反对茂非的方案。他说，国民与政府“不应分离”，政治区“不能建于荒僻辽远之处”，“明之旧皇城，具有广大之面积，极适于做政治区之用”。这是舒巴德的观点。蒋介石先生大笔一挥，这事就解决了：“行政区域决定在明故宫，全城路线应即公布为要。”（见下图）

这是明故宫的位置，和他的军官学校挨得很近。在北伐的时候，老有党指挥枪和枪指挥党之争。北伐的时候都说好了，要把首都迁到武汉去，但蒋介石打到哪儿，就想把党中央搬到他那里去。后来汪精卫、孙科他们就反了，你到底是枪指挥党，还是党指挥枪啊？所以后来北伐成功之后，竟然进入了训政阶段，要党统领全国，在这个时期，要以党治国，党要指挥枪，而不是反过来。但是在明故宫这里，中央党部可是在陆军军官学校（黄埔军校），是蒋介石执意博取天下的地方，是在他的枪杆子底下。

按照首都计划，孙科他们做的这个计划，大家看，中央政治区、长江码头、中山大道、市行政区、南唐故城、商业区，这样就形成了一个带状城市发展的结构。如果这么发展下去，往东发展的话，这种单中心的结构就会得以避免。因为在这个时候，做一个百年尺度的计划，一定要考虑老城和新城平衡发展的问题。而在那个时候，全世界已经在讨论这个问题了，比如赫尔辛基规划，这是老沙里宁（吴良镛院士的老师）做的规划。

 

大赫尔辛基规划，1917

他认为，每个城市的区域就像人体的细胞一样，要有细胞核。细胞核就是就业，这个细胞装满之后，跳出去再找另外一个细胞来发展。这样的话，就能够避免跨区域的交通，每个区域是平衡的，职、住都是平衡的。那个时代，赫尔辛基的规划先声夺人。

大伦敦规划，1944

大伦敦计划也是这样，大伦敦计划面临的情况，也是伦敦的市中心区域快成一个“死疙瘩”了。怎么办？建了一个绿带，控制它的发展。在绿带的外围，建设十几个新城，把就业向外转移，人口也向外转移。你看这张图，咋一看很像咱北京，但它动作的方向是相反的。它是把就业往外搬，我们现在是拼命往城里面搬，把睡觉的人往外搬，这是个问题。

大巴黎规划，1965

1965年的大巴黎计划，在塞纳河畔。这是巴黎的老城，在塞纳河两岸有两个城市发展轴，摆了几个新城，也是把就业往外搬，巴黎市区的人口得到了控制。

 

东京就没弄好，是一个单中心。所以有很多在东京工作的朋友，给东京起了个外号，叫“工作者的地狱”。我觉得咱北京也差不多是这样的，上班的人每天要挤地铁进出城。

深圳就做成了带状结构，沿着深南大道，随着行政区不断地往外迁，带动整个城市有序地扩张，而没有形成单中心的城市结构。那会儿深圳的规划陈占祥先生也参与了，这是个很有远见的规划。它在整个城市的布局上，确实有它非常可取的地方。

路网模式

客运总站这个地方，一定要把路网做得密一点。“金角银边草肚皮”，路网越密，金角银边就越多，土地的商业价值就越高，就业的空间也越多。

这是棋盘式＋蛛网式，很高的密度。有商业区和中央车站。

在中央北路这个地方垂直相交，这种路网在堪培拉曾经得到过使用，这种路网能够避免锐角交叉。

 

你看这个地方就是锐角交叉的，这是1909年芝加哥的规划，是“蜘网式＋矩形”的路网模式，会形成大量不规则的地带。而在堪培拉1911年的规划里面，已经开始垂直相交了。所以南京这个首都计划，有很多地方是值得认真剖析的，包括它的居住区模式。

居住区模式

居住区模式这样一种住区的单位，在那个时候的美国已经很流行了。

这是1929年的时候，美国做的“邻里单位”(Neighbourhood unit）居住区规划。这个规划是以一个小学为中心，因为那个时候有了车，小孩过马路上学发生车祸怎么办呢？于是就在社区里面摆一个小学，规划出小学的服务半径，那么，小孩上学就能够保障不出安全事故。

你看它是这么来做的，很低密度的社区，中央是一个大公园。

通往学校的路上，人、车是分离的。

 

但是后来美国用这种方法来盖城市的时候，就出现了问题。他们盖了一个城市——凤凰城，盖完之后，发现小朋友还得过马路，为什么呢？你不能保证每一个小学校的办学质量是一样的，它有偏好，怎么办？还得过马路，所以用这样一种邻里方法来盖的话，在郊区可以，但要盖成一个城市，就会遇到很大的问题。

这就是凤凰城，你想想，小朋友还要过马路，幸亏他们有校车。我在这个市中心时，看到车辆都是呼啸而过。你在这地方待久了，警察要来过问你，说你怎么在这儿呆着呀？我说，这是市中心。他说不行，你得赶快回去，这地方不安全，有人来抢你的钱包的。这个地方有点像非洲的野生动物公园，人在车里面呆着是安全的，在车外面就很不安全。

我们用这样的方式，造了浦东这种大尺度的路网空间。在浦东，你只要一出楼就得开车，楼盖得很高，但是密度很低。上海这些年在陆家嘴也修了一个环形的步行空间，希望大家能够在架空平台上走路。但是你要在上面走路的话，一定要有可逛的地方。要是一公里、两公里才有一个逛的地方，谁在上面走啊？但你看浦西，那么高密度的路网，不到一百米就有一个十字路口，大家愿意去逛，一下楼就有那么多好吃的、好玩的伺候着你，但浦东简直难以想象。我认识一个世界银行的专家，他来北京就跟我说，浦东太恐怖了。我说，为什么？他说我想买份报纸，一下宾馆，他们说你得打车去。

 

三、单中心城市结构的形成

这是一个伟大的北京，我就不多讲了，这是一个山水环境非常和谐的古代城市。

梁思成、陈占祥：关于中央人民政府行政中心区位置的建议，1950年

梁思成那会儿提出这么一个建议，在老城的西边搞一个中央行政区。现在有很多人说，这也无助于北京“摊大饼”的改变呀。其实那个时候梁思成和陈占祥的意见是，北京就是个政治中心和文化中心，没有必要搞工业，它就应该像华盛顿、罗马那样，没有必要搞那么大规模的城市。

他认为摆在这个地方是一个比较好的选择。一是老城，二是中央行政区，三是商务区，四是火车站。你看，火车站边上一定要摆一个商业区，以回收火车站带来的增值。

巴兰尼克夫方案，1949

这是苏联专家的长安街行政区域中心方案，是梁思成和陈占祥所反对的方案。那个时候毛主席没有支持他们，而是支持苏联专家这个方案。

 

你看这是地安门的军委宿舍楼，那么高，梁思成和林徽因说，你不能超过三层，但高上去了怎么办？没有办法，把屋顶扣上去。如果没有这些建筑外形的处理，在北中轴线上，这两大方格子往这一摆，整个景观就完全被破坏掉了。

北京总体规划方案，1958

1958年，北京完成了这么一个单中心的方案。这个方案定义了在座所有人，包括我在内的生活，以及我们的生活质量。1963年，外城拆除。

拆尽外城，1950年代

这是1958年时候的永定门，张先得先生的一个写生画，他是个老北京，他爱北京，没有相机，就去画画。

 

广渠门

外城的西北角楼

修地铁的时候，这是安定门城楼，搭个脚手架，把它拆掉。

西直门1969年被拆了一半，把千斤闸、内部结构拆出来，一个元代的城门包在里面。

这是十多年前做的一个北京记忆展，这是朝阳门。

 

四、2004年版北京市总体规划

2004年版北京市总体规划试图否定过去的情况。2004年，北京奥运会快来了。

望京

望京是个30万人口的地区，30万人口就是个大城市了，但它是一个睡觉的地方，而且北京有很多这种“睡觉城”，比如天通苑、回龙观。吴良镛院士说：“现在是必须认真考虑大北京规划战略的时候了，我们绝不能让举办奥运会与加入世贸所带来的动力，使北京加速发展成为一个‘死疙瘩’。”那时候北京才1300万人口，2800个亿要投进去，是调整城市结构的最好机会。

吴先生已经为此进行了长达好几十年的努力了，这是他1979年做的方案，一个多中心的方案。现在想想，这个方案机遇的失去也是非常可惜的。因为大规模建设是在改革开放之后发生的，但是北京依然维持着五十年代那版规划，这么一个单中心的结构。

吴良镛院士他们在继续做研究，这是2000年的时候，他们做的京津冀地区的城市结构分析，提出了城市发展的轴和它疏解的方向。

 

2002年3月，新华社针对北京市在申办奥运会过程中在交通、环境等方面遇到的巨大挑战，完成《北京城市发展模式调研》。这项调研指出：疏解中心区的人口压力，一直是北京市城市建设的一个主导方向。1993年经国务院批复的城市总体规划提出的一项重要任务就是改变人口过于集中在市区的状况，大力向新区和卫星城疏散人口。可是，这项规划提出的目标与执行的结果，出现不尽如人意的反差，由于城市的就业功能一直集中在中心区，人口疏散很难取得成效。相反，由于规划是以改造与发展中心区为导向，大量房地产项目涌入旧城，使市中心区的建筑密度与人口密度也越来越高。你拼命地往里面塞东西呀，你怎么降它的密度啊，你应该把这东西搬出去。

新一轮中央行政区之争·赵燕菁方案（2004）

赵燕菁先生就提出了一个搬出去的方案。在2004年总规修编的过程当中，他提出新首都区的方案。而在那个时候，他居然自己站出来，对自己单位做的方案进行了批评。他说，我们都知道北京的问题在哪里，该怎么治北京的病，只有中央的行政功能和北京市的功能，能够在空间上进行水平地分离，才是唯一的解决方案。我们这些做规划的人，就应该像大夫一样，告诉患者有哪些治疗方案，我们认为的最佳治疗方案是哪一个。你可以来选择、来决定。他说，我们不可以做的事情是什么呢？是我们假设这个患者不希望听到那个最佳的治疗方案，甚至连这个方案都不告诉患者。于是他就站出来了，他说不对，我一定要告诉你最佳治疗方案是什么。他把这张图给画出来了，他认为新首都区应该设在通州。

 

他认为，“举办奥运会，不在于账能不能一次平，也不在于‘鸟巢’体育场的屋顶要不要砍掉，这些都是小钱，真正的大钱是城市结构的调整。”为什么呢？北京在中心区的公共服务提供得非常密集，公共服务质量最高的是在中心区，但中心区是故宫，故宫要限制周边的开发强度。所以，北京要回收巨额公共服务的投入非常困难，怎么办？所以，他画出来一个影子地价。实际上，中心区的影子地价非常高，但是它的高度控制又是这样一种情况，所以一定要分离出去。这样分离出去的话，就形成老城、商务、行政，以及未来的产业或物流区域和一个备用地带的多中心方案。（见下图）

那个时候，我对这个讨论进行了一次跟踪。我记得刚开始调查了时，我们领导还很紧张，说小王你什么意思，你觉得中央政府在北京市有问题吗？但调查完之后，我们封面刊发了这篇报道。因为那时候韩国在闹迁都，日本在九十年代的时候已经通过了一个迁都的法案，为什么呢？东亚城市的空间竞争开始了，单中心的城市结构、地价、房价和它运营成本非常高，这样会失去竞争力。所以这些城市要调结构，都是为了来培植它的竞争力。那会儿韩国闹得很凶，后来给否掉了，为什么否掉了？很难呀，当你这个城市的房价涨到顶点的时候，你再来调结构，要担很大的风险。因为这些东西一出去之后，房价就跌了，一跌银行就受不了，银行已经抵押了呀，信用系统一崩盘就麻烦了。而我们在那个时候（2004年），正好是温家宝总理在说要控制房价迅速增长的时候。那时候是调城市结构最好的时候，所以我们做了一个非常理性的分析报告。

那时候的调查发现，在2004年的时候，仅中央机关马上需要的用地，加起来就近4平方公里。这4个平方公里是什么概念呢？相当于五个半故宫的占地面积。这五个半故宫你从哪儿给它这个地呀？如果在故宫周边给它，那你还调什么结构呀？北京中心城区的规划空间容量已趋于饱和，中央企事业单位及其附属功能的占地高达170多平方公里，多集中在四环以内。在这一范围，减去道路、基础设施、公园、学校等用地后，其余用地一半以上都和中央职能有关，而北京市政府相关的占地只有中央的十分之一左右。这意味着，占城市空间重中之重的中央行政及相关职能，在多大程度上实现与新城的“联动”，已是决定北京城市走向的关键。

国家发改委国土开发与地区经济研究所：北京市产业布局规划研究

那个时候，国家发改委国土开发与地区经济研究所做了这么一个方案，他们认为应该像开发浦东一样，把北京的产业集中在东南方向发展。

 

后来，《北京市城市总体规划（2004~2020）》做出了这么一个“两轴-两带-多中心”的规划，提出要完整保护老城，重点发展新城，调整城市结构，城市要平衡地发展，变单中心为多中心。这么一个主旨就使我想到，梁思成先生那个时候和彭真吵架，他说的这些话让彭真很受刺激。彭真都说了，你梁思成哪一天要当市长，你一定是个暴君呀。彭真同志可是一位很倔强的领导人，他受到很大的刺激。梁思成是怎么说的呢？他说：“在这些问题上我是先进的，你是落后的”，“五十年后，历史将证明你是错误的，我是对的”。所以彭真同志很受刺激呀。梁先生还说了，很可惜呀，就是党不懂建筑，党要是懂建筑就完美了。梁先生是用这样的方式来表达对党的热爱，那会儿让他画图，哪个地方不让炸，哪个地方不让毁，他就说士为知己者死，我正是因为爱党，所以我要把党不懂建筑这个毛病彻底改掉。

1957年，梁思成还说：“在北京城市改建过程中，对文物建筑那样粗暴无情，使我无比痛苦；拆掉一座城就像挖掉我一块肉；剥去的城砖像剥去我一块皮。”他说：“城市是一门科学，它像人体一样，有经络、脉搏、肌理，如果你不科学地对待它，它会生病的。北京城作为一个现代化的首都，它还没有长大，所以它还不会得心脏病、动脉硬化、高血压等病。它现在只会得些孩子得的伤风感冒。可是世界上很多城市都长大了，我们不应该走别人走错的路，现在没有人相信城市是一门科学，但是一些发达国家的经验是有案可查的。早晚有一天你们会看到北京的交通、工业、污染、人口等等会有很大的问题。我至今不认为我当初对北京规划的方案是错的。”这个人很强硬，所以他那会儿在改造自己思想的时候很痛苦。他认为把自己的思想改造了，就能够收获像氢弹爆炸这样的喜讯，帝国主义再也不可能侵略中国了。他说，既然如此，我为什么不改造我的思想呢？但是他很痛苦，实在写不下去。他很无奈地说，我再重新学一次建筑，得到的仍然是这个结论。

六、皇城区成片推倒，单中心被强化

这是2003年的现状，红颜色的部分就是老城没有被拆掉的部分。2005年的规划是希望完整地保留，事实上，也只有完整地保留，才意味着建设量不继续在中心区发生，单中心的趋势才会得到遏制。

 

但很遗憾的是这张图，完整地保护之后，实际上又是一个分片的保护，从25片增加到30片，然后保护线之外的地方都给拆掉了。我那时做了一个调查报告：2003年至2005年之间，旧城之内的胡同数量已从1571条减至1353条，两年内共减少218条，年均减少109条。截至2005年，旧城四区还有相当一批拟建和在建项目，涉及419条胡同，处理原则是：保护区内必须保留，协调区内和其他区域保留较好的胡同——《北京旧城胡同实录》课题组据此作出胡同数量再度减至1191条的预测，即还有162条胡同在2005年《总体规划》被国务院批准的之后仍将被继续拆除。

 

北京不光有个元大都，还有金中都、唐辽金故城。

大家看这个地方，宣南这一块，金中都的图，金中都的街巷、大吉巷这一片，密密麻麻的文化遗产，康有为故居、梁启超故居、林则徐故居、曾国藩等等，他们赶考的时候都住在这个地方，公车上书从这儿开始。

潮州会馆被拆除，会同四译馆、清朝的国宾馆被拆除。

 

梁思成故居。三十年代，梁思成、林徽因在这个地方住，这是中国建筑史的摇篮。

这是他们的客厅。

梁先生的书房。读书随处净土，闭户即是深山。

佛光寺，拆掉。

 

虽说发展新城、保护老城，但是大量的建设依然在中心城发生。总体规划虽提出要把中心城过度密集的功能和产业向新城疏散，但在中心城范围之内，中央职能仍以不可阻拦之势进行着空间扩张，两大金融贸易区——金融街与CBD也展开了空间竞赛；丰台区也要建设丽泽金融商务区。北京需要多少CBD呀？总体规划确定重点发展位于东部发展带上的通州、顺义和亦庄三个新城，使它们成为中心城人口和职能疏解及新的产业集聚的主要地区，构筑中心城的反磁力系统。但在目前中心城功能持续“聚焦”的情况下，这三个新城的反磁力难以形成。

最大的悬念是功能规划与中心城几乎同构的通州将如何发展。2010年1月，北京市规划部门发布消息：将在通州建设一个北京最高端的商务中心区。但在中心城内金融街西扩、CBD东扩的背景下，这个“最高端的商务中心区”建设将遭到巨大挑战。最危险的情况是，不断自我膨胀的中心城如果吸干了通州的发展养分，后者就可能沦为一个巨大规模的睡觉城。

你看，就是这么多CBD。

这CBD东扩方案。

这是丰台的CBD。这些地方是金中都的很重要的遗址。

这是通州的CBD。通州这个CBD基本上就是一个资本的城市化的地方，因为我们现在没有开征不动产税，这个钱与其摆在银行里面，还不如把它变成一个房子，让它不断地变现整个社会的增值。

 

中心城内既有的城市功能不断膨胀。2013年2月，北京市城市规划设计研究院发布《北京城市空间结构调整的实施效果与战略思考》指出，《总体规划》实施几年来，全市人口增量的60%，经济增量的73%，城镇建设用地增量的50%仍集中在以旧城为核心的中心城。这是在2005年那版规划批准之后，还是这个样子。两亿人挤在北京看病，你看东单那个地方，北京医院原地扩建，协和医院原地扩建，同仁医院原地扩建。为什么不能到那些新城去扩建呢？为什么不能把这些公共服务向新城区延伸、蔓延呢？为什么非要在原地扩张呢？难道就只是“上班不能远”这么一个东西，来主导我们这个城市吗？

城市的“心脏病”越来越严重。 对已残存不多的旧城，如果仍继加拆除，实与《总体规划》相悖，会使得城市的“心脏病”将愈发严重，交通拥堵、环境污染等问题无法缓解，必给市民带来更多痛苦。

中心城越来越强大的吸附能力。你看这些年的发展，新区的经济总量五年仅增长了1.8%。所以，我们的数据在说话，你重点发展的到底是新城，还是那个规划要求严格控制的中心城呢？

这是常营。地铁一过，就把就业者搬到那个地方去睡觉了，这是10多万人口的新城。我们沿着地铁线蔓延的不是就业，而是居住，是睡觉。

这是天通苑地铁站。

水资源安全面临极大风险。1999年以来，北京地区连续干旱，为了保证城市发展，北京市付出了巨大的水资源代价，水资源连续12年入不敷出，致使水库库存严重不足，地下水位持续下降，应急水源地连年超采，使水资源安全面临极大风险。

集体建设主导了北京城乡空间的蔓延。大量的经济规模在北京地区膨胀，北京要靠它来获得财政，同时人也过来了。这些人不能透过正规方式来实现居住，只能非正规地实现，于是就在城乡结合部集体用地上居住。2003年至2011年，北京市集体建设用地由842平方公里增加到1539平方公里，共增长697平方公里，年均增长87平方公里，增速是城镇建设用地的2倍多。年均增长87平方公里是什么概念？长安是84平方公里，二环路以里是62平方公里，集体用地、非正规供应的用地是87平方公里。“准备了一桌菜，来了两桌客人”。这一桌菜是公共服务，北京市政府是按照2020年1800万人口的规模，来提供公共服务，配置小学、幼儿园等的。这样的话，北京市人口每年增长约20万人，每年增加城市建设用地约20平方公里就够了。没想到一下子来了60万人，那多增加的这40万怎么供应呢？没法正常的供应了，就只能在城乡结合部见缝插针。

工商用地比重过高。北京市工商用地两者总比重已达到22.9%，其中工业用地占19%，商业用地占3.9%，远高于国际大都市（包括大伦敦、纽约市、东京都、大巴黎地区，下同）5%~12%的工商用地总比重。

居住用地不足。调查发现，这跟城市的收入结构有关系。在当前尚未开征不动产税的情况下，城市政府无法通过税收正常回收公共服务投入带来的土地增值，近郊农村的集体建设用地便成为集体经济组织或个人套现土地增值的“寻租”场所。城市的税收过度依赖经济发展。北京作为首都城市，包括中央单位众多人口在内的粮、油、肉、蛋等各种消费品财政补贴，以及包括城市基础设施在内的大量资金投入，主要由北京市财政负担。所以北京是用小财政来，担着这个大服务。在这样的情况下，北京市必然倾向做大经济规模，以获取更多的税收。这一切，皆驱使城市成为地耗大户。北京要为中央服务，这是四个服务当中的第一个，没钱不行，所以它必须得弄钱去。怎么弄钱去？就是要把经济规模做大，所以这成为矛盾。你规模一做大人就来了，污染、环境问题都来了。

 

以做大经济规模为导向的地方财政，已将北京逼至临界点。据有关部门预测，北京市如果再新增500万人口，则需新增500平方公里的建设用地，面积相当于现有中心城的中心地区（四环半以内）；公交出行日增加550万人次，相当于2008年大伦敦的出行总量；综合水务年增加6亿立方米需求，相当于南水北调供北京总量的43%；新增普通中学167所（30班制），新占地3.7平方公里；新增小学208所（24班制），新占地2.6平方公里。中国城市规划设计研究院副院长杨保军说：“人口与产业的关系，就像鱼和鱼饵一样。你一边拼命地往这儿撒鱼饵，一边还不希望鱼过来，甚至还要把鱼赶走，这可能吗？”所以税制的改革箭在弦上，北京即有的税制已经把这个城市逼到边缘地带了，

“居中而治”是中国古代“首善之区”理想的空间模式，它以道器合一的方式彰显了敬天信仰与权力来源。近代以来，基于农耕文明的皇权帝制成为过去，行政中心是否居中，在国都营造中激起阵阵波澜。检讨近百年来南京与北京的城市结构之争，可为观察当下京津冀一体化与北京城市发展战略，提供历史的线索。实施京津冀一体化必须思考：区域发展失衡问题，甚至存在于北京市域范围之内，一市尚难平衡发展，两市一省又如何平衡发展？

不平衡发展与财税体制有着深刻关联，过度依赖工业与土地出让收入的地方财政模式不但透支了环境资源，还使两市一省同构竞争，难以水平分工。京津冀一体化必须解决好首都发展问题，新首都区战略研究时不我待。像首尔，十年前那么折腾，但人家现在也想到办法了，在离首尔120公里的地方，建了一个世宗，把中央机构都给搬过去。但是把总统府、外交部留在首尔，所以首尔的房价不会跌，但是我把结构给调了。俄罗斯的首都莫斯科也是这样，在西南方向另辟了一个行政区，也是各个部门搬过去，总统府留下来。老城的不动产市值给稳住，但结构一定要调，北京应该做这个事情。京津冀一体化发展与中国社会转型息息相关。公私利益关系的调整、现代财政体制的建立、国家治理能力的现代化，是实现区域协调发展的制度保障。

好，我就说这么多，谢谢大家。

责任编辑：叶其英

文章来源：http://www.71.cn/2016/1220/926336.shtml