“一票否决”为安全生产划“红线”

 

首次高规格印发安全生产领域文件：生命红线不可逾越

日前，中共中央、国务院印发《关于推进安全生产领域改革发展的意见》（以下简称《意见》），从责任、体制、法治、防控、基础等五方面提出一系列改革举措。这是新中国成立后，第一次以中共中央、国务院名义印发安全生产方面的文件。《意见》出台的背景是什么？有哪些亮点？

一条红线 两步目标

近年来，我国安全生产形势整体稳定好转。但目前事故总量依然较大，遏制重特大安全事故形势仍然严峻。

《意见》强调坚守“发展决不能以牺牲安全为代价”这条不可逾越的红线。在国务院参事室特约研究员黄毅看来，红线是维护人民群众生命财产安全的保障线，是发展必须坚守的底线，也是贯穿《意见》全部内容的主线。“分析一起具体生产安全事故的原因，往往与事故企业生产经营的技术水平、管理水平以及员工素质等因素直接相关。但一个阶段生产安全事故总量变化，则主要与是否坚持和落实正确的发展理念紧密相关。”黄毅认为，“红线意识是安全发展观的基本要义，什么时候红线意识强、守得严，安全发展观就树得牢、落得实，安全生产形势就全面平稳可控。”

《意见》提出到2020年，安全生产监管体制机制基本成熟，法律制度基本完善，全国生产安全事故总量明显减少，职业病危害防治取得积极进展，重特大生产安全事故频发势头得到有效遏制，安全生产整体水平与全面建成小康社会目标相适应；到2030年，实现安全生产治理体系和治理能力现代化的目标任务。

专家认为，这“两步走”目标明确了安全生产领域改革发展的主要方向和时间路线。第一个目标主要使群众切实感受到安全环境的改善和安全感的提高；第二个目标是实现安全生产法制、体制、机制、手段的科学、成熟和现代化。

健全落实安全生产责任制

借鉴“醉驾入刑”的立法思路，《意见》提出研究修改刑法有关条款，将生产经营过程中极易导致重大生产安全事故的违法行为列入刑法调整的范围。“过去针对安全生产领域的违法行为，只有导致严重后果才追究刑事责任，法律威慑不足。修改后，哪怕没造成后果，如果行为本身具有极大的社会危险性，就要追究刑事责任。”清华大学公共管理学院政府研究所所长于安认为，这一规定意义重大。

《意见》明确了党政主要负责人是本地区安全生产第一责任人，地方各级安委会主任由政府主要负责人担任，成员由同级党委和政府及相关部门负责人组成，进一步将党委和政府的领导责任具体化。

此外，《意见》要求严格落实企业主体责任，主要强调了企业必须履行安全生产法定责任，切实做到安全责任、管理、投入、培训和应急救援“五到位”。对于一些企业特别是大量中小企业的法定代表人背后往往还有实际控制人的现状，《意见》明确法定代表人和实际控制人同为安全生产第一责任人。

很多基层安监人员反映执法责任边界、履职内容缺乏明确规定。《意见》提出建立安全生产监管执法人员依法履行法定职责制度，与权力和责任清单相衔接。中国安全生产科学研究院研究员刘铁民认为，这一规定保证了“尽职照单免责、失职照单问责”，有利于提高安监责任体系的严密性，让安监人员敢于履职尽责。

将事故消灭在萌芽状态

生产安全事故，多是由风险失控逐步演变为隐患，最终酿成。《意见》要求建立完善安全风险评估与论证机制，高危项目审批必须把安全生产作为前置条件，城乡规划、设计、建设、管理必须以安全为前提，实行重大安全风险“一票否决”。“过去往往强调事故发生之后严肃追责。这次《意见》全面引进国际上先进的安全生产管理理念，坚持关口前移，强调构建风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制。”刘铁民表示。

随着我国城市化进程明显加快，城市运行存在诸多安全风险。《意见》提出强化城市运行安全保障，定期排查区域内安全风险点、危险源，提高基础设施安全配置标准，重点加强对城市高层建筑、隧道桥梁、管线管廊等的检测维护，加强人员密集场所安全监管等要求。

完善职业病防治体系，也是建立安全预防控制体系的重点。本次《意见》要求各级人民政府将职业病防治纳入民生工程及安全生产工作考核体系；扩大职业病患者救治范围，将职业病失能人员纳入社会保障范围，对符合条件的职业病患者落实医疗和生活救助措施。

《意见》提出取消安全生产风险抵押金制度，建立健全安全生产责任保险制度，并在高危行业领域强制实施。“2006年安全生产风险抵押金制度实施，有一定积极作用。但执行下来，也暴露出缴存标准不合理等问题，特别是长期占压企业资金，加重了企业经营负担。”神华集团总经理凌文认为，安全生产责任保险将充分运用保险价格杠杆，调动社会各方积极性，共同为企业加强安全生产提供保障服务。

 

安全生产新规关键要打破执行难

“安全生产责任重于泰山”“安全生产，以人为本”等已经喊了很多年，但是，重大生产安全事故仍偶有发生。特别是最近一段时间，重大安全生产事故又有抬头态势，尤其在煤矿行业，爆炸声此起彼伏。重大生产安全事故就在暗处潜伏，它提醒我们，忽视生产安全就是一种犯罪。地方党政主要负责人是第一责任人、行业业务生产经营全部与安全挂钩、将生产经营过程中极易导致重大生产安全事故的违法行为纳入刑法调整范围、高危项目重大安全风险“一票否决”、事故结案后有关部门要杀个“回马枪”……从《意见》的这些规定中，公众不难嗅出创新与严管的味道。

“将生产经营过程中极易导致重大生产安全事故的违法行为纳入刑法调整范围”借鉴了“醉驾入刑”的立法思路，无疑是最值得期待的制度创新之一。法律将“醉驾”定性为行为犯，即只认醉酒驾驶行为，不论是否发生事故。“醉驾入刑”实施以来，社会上醉驾、酒驾的行为已大大减少。把这种思路移植到安全生产上来，将那些虽还未发生重大生产安全事故，但存在巨大安全隐患的行为（如存在明显安全漏洞、拒不整改重大隐患、强令违章冒险作业等）纳入刑法调整范围，等于将法律规制的关口前移，看谁还敢对安全生产心存侥幸。

一座大厦设计得是否完美，不仅要看设计效果图，还要看设计方案能否得到不折不扣的实施，最大限度地将设计图化为实物图。否则，再美妙的设计也只是空中楼阁，中看不中用。执行难，恰恰是当下制度运行最容易淤塞的部分，也是制度效率的最大杀手。以煤矿安全生产来说，要说纸面制度，都能辑成一本厚厚的书了。譬如，将矿领导与矿工捆绑，规定“领导下井”，有的地方甚至还把“领导”概念延伸到地方行政领导身上，结果如何？一阵风之后，媒体记者暗访发现，该规定在某些地方已成一纸空文。“孩子”只生不管，不成为“野孩子”“坏孩子”才怪！

《意见》拿出从严治理的最大决心，从党政领导干部、安全生产监管部门到生产企业，环环相扣，一一为他们划定“责任清单”，力度前所未有。可以肯定的是，相关规定得到多少执行，我国安全生产的局面就将有多大改观。当务之急，在于将规定抓实抓细，让制度自带运行、修复功能，使生产安全问题一旦触动制度“开关”，后续环节就能“带电作业”，真正为老百姓编织一张安全防护网。

坚守安全生产红线

经济社会的发展绝不能不计代价。人民是发展的主体，发展依靠人民，发展为了人民。确保生产安全是我们党坚持以人为本，坚持科学发展，全心全意为人民谋幸福的必然要求。习近平总书记强调，“安全生产事关人民福祉，事关经济社会发展大局”“各级安全监管监察部门要牢固树立发展决不能以牺牲安全为代价的红线意识，以防范和遏制重特大事故为重点，坚持标本兼治、综合治理、系统建设，统筹推进安全生产领域改革发展”。

确保安全生产，安全意识是第一位的。“安全第一”决不是标语，思想上不重视是安全生产最大的隐患。做好安全生产工作，首先要加强安全生产意识，摆正安全与发展的关系。必须紧绷安全生产这根弦，坚守不可逾越的安全意识红线，真正把“生命高于一切”的理念落到实处。要做到人人自觉把生命安全放在首位，确保把隐患排查在前面，“治之于未乱，防患于未然”，最大限度减少发展中的安全问题。

安全生产，严格制度是保障。做好安全生产工作，必须深化重点行业领域专项治理，健全责任制度和完善监管，强化安全科技、应急管理等基础工作，加快建立安全风险防控体系。用安全监管体制为安全生产保驾护航，强化依法治理，让安全生产工作有法可依、有度可量。

安全生产，责任重于泰山。安全生产工作各项政策、制度、措施的落实，关键在责任。有岗必有责、守岗必担责。要认真贯彻落实党中央关于安全生产领域与改革发展的工作部署，坚持“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”，狠抓各领域安全生产责任落实，严把安全生产责任关。要依法履职尽责，隐患排查防微杜渐，从源头严防、过程严管、后果严惩，切实堵住安全漏洞，坚决遏制重特大事故的发生。

安全生产工作要常抓不懈。领导干部要勇于担当，时刻“安”字在心、“全”字当头，时刻绷紧安全生产这根弦。

 

安全生产一直以来都是习近平总书记强调的重中之重。党的十八大以来，习近平对安全生产做出过一系列重要论述、指示，尤其特别强调“红线意识”“问责意识”“一岗双责、党政同责”，体现出强烈的政治责任感、博大的为民情怀和坚定的历史担当。

建立科学长效的安全生产法治体系，是安全生产领域贯彻落实“依法治国”方略和依法行政方式的必然要求。要积极顺应经济社会发展的大局大势，由计划经济时代以系统内部纵向上下级式的行政管控为主，向市场经济条件下平面依法治理为主转变。

只有强化依法治理意识才能有效解决生产经营中的安全问题。分析每一起生产安全事故发生的原因，表面看与企业的管理水平、技术条件、人员素质等有关，但最根本的还是法制观念淡薄，漠视安全生产法律法规，违章指挥、违规操作等现象屡禁不止，最终酿成事故。要加大对生产经营单位的法治宣传教育，强化企业负责人和从业人员的法治意识，把依法治理贯穿生产经营的全过程，规范安全生产行为，加快走向法治化轨道。

只有大力推进法制建设才能夯实安全生产治理基础。要善于运用法治思维和法治方式，进一步改革完善安全生产领域制定法律法规和标准的工作机制，加快立法修法工作步伐，以法律形式明确各方面的权力和责任，将一些在生产经营过程中极易导致重大生产安全事故的违法行为纳入刑法调整范围，强化有效监管的手段，防范生产安全事故重演。

只有依法严格执法才能有效解决安全生产“老大难”问题。近几年重特大事故发生，暴露出一些企业没有严格落实有关安全生产法律法规。要切实加强监管执法队伍的政治建设、业务建设、作风建设和装备建设，不断提高监督执法的程序化、规范化水平，依法严惩违法违规行为。坚持与刑事司法紧密衔接，完善司法机关参与重大隐患治理整顿和事故调查处理机制，依法打击违法犯罪行为。

发展是第一要务，安全是第一保障。我们一定要始终绷紧安全生产这根弦，把安全生产作为一条不可逾越的红线，筑牢安全生产的铜墙铁壁，为全面建成小康社会创造良好的安全生产环境。

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责任编辑：蔡畅

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