刘宗超：河长制是生态文明建设的整体性要求

 

刘宗超  联合国国际生态安全科学院院士、北京生态文明工程研究院院长

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一、河长制的政策内涵

最近出现一个新的名词——河长制。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》（以下简称《意见》），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。河长制，就是由各级党政主要负责人担任河长，依法依规落实地方主体责任，协调上下游、左右岸、不同行政区域和行业的关系，对辖区内河流进行污染治理。全面推行河长制是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求和整体性要求，是解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，是完善水治理体系、保障国家水安全的重要制度创新。

（一）《意见》主要内容

1.总体要求

指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念，认真落实党中央、国务院决策部署，坚持节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力，以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务，在全国江河湖泊全面推行河长制，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制，为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障。

基本原则。第一，坚持生态优先、绿色发展。牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，处理好河湖管理保护与开发利用的关系，强化规划约束，促进河湖休养生息、维护河湖生态功能。第二，坚持党政领导、部门联动。建立健全以党政领导负责制为核心的责任体系，明确各级河长职责，强化工作措施，协调各方力量，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。第三，坚持问题导向、因地制宜。立足不同地区不同河湖实际，统筹上下游、左右岸，实行一河一策、一湖一策，解决好河湖管理保护的突出问题。第四，坚持强化监督、严格考核。依法治水管水，建立健全河湖管理保护监督考核和责任追究制度，拓展公众参与渠道，营造全社会共同关心和保护河湖的良好氛围。

组织形式。全面建立省、市、县、乡四级河长体系。各省（自治区、直辖市）设立总河长，由党委或政府主要负责同志担任；各省（自治区、直辖市）行政区域内主要河湖设立河长，由省级负责同志担任；各河湖所在市、县、乡均分级分段设立河长，由同级负责同志担任。县级及以上河长设置相应的河长制办公室，具体组成由各地根据实际确定。由此来看，河长制在组织形式上是一个由上至下垂直连通的管理机构，可使一些指令直接到基层。

工作职责。各级河长负责组织领导相应河湖的管理和保护工作，包括水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等，牵头组织对侵占河道、围垦湖泊、超标排污、非法采砂、破坏航道、电毒炸鱼等突出问题依法进行清理整治，协调解决重大问题；对跨行政区域的河湖明晰管理责任，协调上下游、左右岸实行联防联控；对相关部门和下一级河长履职情况进行督导，对目标任务完成情况进行考核，强化激励问责。河长制办公室承担河长制组织实施具体工作，落实河长确定的事项。各有关部门和单位按照职责分工，协同推进各项工作。

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2.主要任务

加强水资源保护。落实最严格水资源管理制度，严守水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条红线，强化地方各级政府责任，严格考核评估和监督。实行水资源消耗总量和强度双控行动，防止不合理新增取水，切实做到以水定需、量水而行、因水制宜。坚持节水优先，全面提高用水效率，水资源短缺地区、生态脆弱地区要严格限制发展高耗水项目，加快实施农业、工业和城乡节水技术改造，坚决遏制用水浪费。严格水功能区管理监督，根据水功能区划确定的河流水域纳污容量和限制排污总量，落实污染物达标排放要求，切实监管入河湖排污口，严格控制入河湖排污总量。

加强河湖水域岸线管理保护。严格水域岸线等水生态空间管控，依法划定河湖管理范围。落实规划岸线分区管理要求，强化岸线保护和节约集约利用。严禁以各种名义侵占河道、围垦湖泊、非法采砂，对岸线乱占滥用、多占少用、占而不用等突出问题开展清理整治，恢复河湖水域岸线生态功能。

加强水污染防治。落实《水污染防治行动计划》，明确河湖水污染防治目标和任务，统筹水上、岸上污染治理，完善入河湖排污管控机制和考核体系。排查入河湖污染源，加强综合防治，严格治理工矿企业污染、城镇生活污染、畜禽养殖污染、水产养殖污染、农业面源污染、船舶港口污染，改善水环境质量。优化入河湖排污口布局，实施入河湖排污口整治。

加强水环境治理。强化水环境质量目标管理，按照水功能区确定各类水体的水质保护目标。切实保障饮用水水源安全，开展饮用水水源规范化建设，依法清理饮用水水源保护区内违法建筑和排污口。加强河湖水环境综合整治，推进水环境治理网格化和信息化建设，建立健全水环境风险评估排查、预警预报与响应机制。结合城市总体规划，因地制宜建设亲水生态岸线，加大黑臭水体治理力度，实现河湖环境整洁优美、水清岸绿。以生活污水处理、生活垃圾处理为重点，综合整治农村水环境，推进美丽乡村建设。

加强水生态修复。推进河湖生态修复和保护，禁止侵占自然河湖、湿地等水源涵养空间。在规划的基础上稳步实施退田还湖还湿、退渔还湖，恢复河湖水系的自然连通，加强水生生物资源养护，提高水生生物多样性。开展河湖健康评估。强化山水林田湖系统治理，加大江河源头区、水源涵养区、生态敏感区保护力度，对三江源区、南水北调水源区等重要生态保护区实行更严格的保护。积极推进建立生态保护补偿机制，加强水土流失预防监督和综合整治，建设生态清洁型小流域，维护河湖生态环境。

加强执法监管。建立健全法规制度，加大河湖管理保护监管力度，建立健全部门联合执法机制，完善行政执法与刑事司法衔接机制。建立河湖日常监管巡查制度，实行河湖动态监管。落实河湖管理保护执法监管责任主体、人员、设备和经费。严厉打击涉河湖违法行为，坚决清理整治非法排污、设障、捕捞、养殖、采砂、采矿、围垦、侵占水域岸线等活动。

3.保障措施

一是加强组织领导，二是健全工作机制，三是强化考核问责，四是加强社会监督。

（二）河长制，浙江先行先试

早在2008年，湖州市长兴县就率先试行河长制。随后，嘉兴、温州、金华、绍兴等多地陆续推行。2013年11月和2015年5月，浙江省委省政府先后出台了《关于全面实施“河长制”，进一步加强水环境治理工作的意见》和《关于进一步落实“河长制”完善“清三河”长效机制的若干意见》，对河长制的组织架构、河长牌的设置、河长巡查制度等进行进一步明确。如今，浙江省已经形成了强大的五级联动的河长制体系，已有省级河长6名、市级河长199名、县级河长2688名、乡镇级河长16417名和村级河长42120名，还配备了河道警长、民间河长。在浙江，治水没有旁观者，人人都是行动者。

（三）河长制的创新点

第一，河长制解决了行政区划分割与河流跨区域导致的监管断裂矛盾。我国很多大江大河从发源地到入海口会流经多个省份，有的还会跨国界。对于这种跨区域河流的管理，以往是“铁路警察各管一段”，在协调、衔接上经常出现问题。比如淮河，其干流流经河南、安徽、江苏三省。如果处于上游的河南对排污放任不管，那么处于中下游的安徽和江苏在水污染防治上做再多的努力，也无济于事。所以，安徽要想治理淮河，就需要和河南和江苏的有关领导一起协商。但是，这在以前存在两方面问题。一是协调困难，对河流污染治理的协调往往不是各省党政主要负责人来牵头，而是各省环保局、水利局等有关部门来进行。二是落实不到位，河段管理保护并未由各省党政主要领导直接负责，相关政策很难落实到位。现在，全面推行河长制，使得各省党政主要负责人可以共同协商制定河湖管理保护方案，共同推进水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作，并将只有抗洪时才可能出现的整个流域的协调机制，变成水污染治理的常态机制。

第二，河长制解决了“本位”与“全局”的矛盾。河湖沿岸各地的农业、工业发展水平不同，水污染状况和形式也有很大不同。比如，工业较为发达的地区排污情况也较为严重。再比如，有的地区主要是工业废水污染，而有的地区则是农业面源污染。各地根据自身实际进行污染治理，难免会出现“个人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的问题，使得“本位”和“全局”的矛盾不断升级。河长制为解决这一矛盾提供了制度框架和制度保证。

第三，河长制是道法自然的制度创新。山川河流的分布是大自然的杰作，而行政划分是人为的结果。如果人为违背了自然规律，不能与自然很好地融合，就易产生矛盾。比如，我们在经济发展中的填湖造田、侵占河床河岸开发房地产等行为，直接或间接地导致了洪水等自然灾害的发生几率大大增加。每条河流都有干流和支流，而且高度流通，通量相等。这就好比人的血管有动脉和静脉，如果通量不相等就会出现血管梗阻，极易引发心梗、脑梗。河长制能有效解决河道出现“心梗”、“脑梗”的问题。

 

二、河长制的提出背景

（一）河长制是在我国河湖污染继续的大背景下提出的

水安全问题正在成为中华民族的“心腹之患”。《2013中国环境状况公报》显示：全国十大水系水质一半污染；国控重点湖泊水质四成污染；31个大型淡水湖泊水质17个污染；9个重要海湾中，辽东湾、渤海湾和胶州湾水质差，长江口、杭州湾、闽江口和珠江口水质极差。伴随人口增加、经济发展和城市化进程加快，水资源短缺、水环境污染、水生态受损情况触目惊心，水安全正在成为新时期经济社会发展的基础性、全局性和战略性问题，也成为人民身体健康的重要隐患。

早在上世纪末，河流污染就很严重，重大事件不断发生。1994年，全国各大江均受到不同程度的污染，并呈发展趋势。黄河兰州段发生两起较大的水污染事故，造成约500公里河长的水体污染。同年，淮河流域也发生了3起特大污染事故，其中以7月15日至20日淮河干流鲁台子段到蚌埠间段发生的污染事故最为严重，群众反应强烈。此次污染在一段时间内给淮南、蚌埠、淮阴、连云港市区、盐城等地数十万居民生活用水带来严重影响，给工农业生产造成巨大损失。

近年来，我国湖泊达到富营养水平均的已经达到63.3%，处于富营养和中营养状态的湖泊水库面积占湖泊水库总面积的99.5%。另外，沿岸海域各海区无机氨和无机磷普遍超标，污染程度有所增加，局部海域营养盐含量已超过国家3类水水质标准，油类污染虽然有所减轻，但珠江口、大连湾、胶州等海域污染仍较严重。我国近海海域内发生赤潮的频次和面积都有所增加。

除水体污染以外，水资源短缺的现象也很严重。“水资源严重短缺、水环境严重污染、水生态严重受损，三者交互影响、彼此叠加”，2013年环境保护部等七部门组成的联合调研组在对京津冀地区生态环境保护问题开展调研后，如此评价当前京津冀地区的水安全。

史上，京津冀地区土肥水美。而今，呈现在大家眼中的是怎样的情景呢？第一，人均水资源仅286立方米，远低于国际公认的人均500立方米的“极度缺水标准”。地下水严重超采，形成了全国最大的地下水漏斗区；第二，地表水劣V类（丧失使用功能的水）断面比例达30%以上，受污染的地下水占三分之一；第三，平原区河流普遍断流，湿地萎缩，功能衰退。海河，流经京畿，滋养一方。但2013年调查，其主要支流皆重度污染，Ⅲ类以上污染水超过60%。

那么，我们关注生态环境治理和河湖保护是不是就可以从根本上解决水环境污染了呢？并不是。由于之前的河道管理没有做到全覆盖，尽管加大对排污的惩处力度，但一些工厂、企业仍在隐藏排污口，向河道、地下排放污水，而这些污水最终又都会流进大海。所以说，现在的河流污染问题依然严峻。

《2013中国环境状况公报》表明，全国地表水总体轻度污染，其中黄河、淮河、海河、辽河、松花江五大水系水质污染，全国4778个地下水监测点中，约六成水质较差和极差。国控重点湖泊中，水质为污染级的占39.3%。31个大型淡水湖泊中，17个为中度污染或轻度污染，白洋淀、阳澄湖、鄱阳湖、洞庭湖、镜泊湖赫然在列，滇池水质重度污染。而且，大量天然湖泊消失或大面积萎缩，“第一大淡水湖”鄱阳湖和“气蒸云梦泽”的洞庭湖湖面大幅缩小。

另外，全国657个城市中，有300多个属于联合国人居署评价标准的“严重缺水”和“缺水”城市。水污染已由支流向主干延伸，由城市向农村蔓延，由地表水向地下水渗透，由陆地向海域发展。《2012年中国海洋环境状况公报》显示，2012年我国管辖海域海水环境状况总体还比较好，符合第一类海水水质标准的海域面积大约占到了我国管辖海域面积的94%。但是，我国近海海岸污染问题非常严重，没达到第一类海水水质标准的海域面积为17万平方公里，高于2007年到2011年15万平方公里平均水平。72条主要江河携带入海的污染物的总量大约在1705万吨。海水水质为劣四类的近海海域的面积大约在6.8万平方公里，比2011年增加了2.4万平方公里，严重污染区域主要是分布在大中型的河口、海湾和部分大中城市的近岸海域。

值得警惕的是，河水污染严重影响人民健康水平。河长制加强对河流污染的治理，保障沿岸人民可以使用更为干净的水资源。近年来，一些与环境污染相关的疾病的死亡率或患病率出现了持续上升趋势。从与已知历史情况的比对中可以发现，中国已进入环境污染导致健康损害高发期——既有突发性环境污染事故导致的健康损害（如陕西凤翔血铅污染事件、湖南浏阳镉污染事件），也有慢性累积效应导致的健康损害（如农村局部地区癌症高发、某些省出生缺陷发生率有所上升等）。由此可见，水体污染给人们带来的健康问题不容忽视。

由于水资源短缺，华北地区由涝转涸，漏斗现象愈加严重。根据2011年中国地质科学院水文地质环境研究所提供的数据，包括浅层漏斗和深层漏斗在内的华北平原复合地下水漏斗区，面积已经达到73288平方公里，超过华北平原总面积的一半。目前，我国农业用水量大且效率低下，灌溉水利用率仅为43%，发达国家则为70-80%。

（二）全面推行河长制保障生态文明建设

河长制是解决河湖污染最为重要的制度保障，是生态文明建设的整体性要求。生态文明就是人类在尊重生态规律的前提下，有计划地对生态环境进行有效的公共管理，进行地区、国家乃至全球意义上的制度建设，协调人类与自然的关系，形成自然社会经济复合系统的可持续发展。河长制的全面推行，可以有效解决各地区的水资源保护、水污染防治、水环境治理等问题，促进水资源的可持续发展。建设生态文明是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。全面推行河长制就是将尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，落实到河湖管理保护中，是生态文明建设的具体体现。

河长制为践行习近平总书记提出的“绿水青山也是金山银山”重大理论打下坚实的制度基础。基于地球作为人类家园的唯一性、地球资源的有限性、地球生物的生克关联性，只有建立生态文明的治理模式——河长制，保证河流的生态安全，并将这一理念推广到全世界，才能实现河湖跨境管理，消除现今异地污染的经济发展模式。这样不仅造福中国人民，也可以为世界其他国家带来好处。我们每一个人、每一个家庭、每一个地区甚至每一个国家，在资源紧缺情况下或在利益驱动下，都会自觉、不自觉地产生污染环境的想法和行为，怎么办？只有用更加全面的管理手段，将这种想法和行为约束在法律和制度许可的范围内。生态文明建设，不仅是一个理念问题、技术问题，更是一个重要的制度保证。只有对河湖开展行之有效的、符合自然的、生态化的公共管理，才能真正营造出山川秀美、和谐宜居的生态环境。

 

三、河长制对于中华文明延续的重大意义

（一）黄河生态环境的变迁对文明中心的影响

纵观历史，水土流失、过度开垦和水资源破坏是许多古老文明衰落甚至消失的重要原因。我国历朝历代的都城，从长安迁移到洛阳、开封，再南移至杭州、南京，都是逐水而居、因水而兴。明朝将都城迁至北京，也是因北京有燕山和太行山护佑，是一块水土丰美之宝地。

中华文明中心由黄河向长江逐步转移的最本质原因，就是水土流失。历代王朝注重农耕、大兴土木，以非常错误的生态理念管理土地，造成不可挽回的生态崩溃。引以自豪的秦砖汉瓦消耗了可贵的土壤，叹为观止的木结构建筑和精美绝伦的雕梁画栋消耗了大量珍惜木材，再加上农业上的精耕细作，使得水土流失严重。民谣“阿房出南山兀”、“砍光南山柴、修的麦积崖”就是当时最真实的写照。

从中华文明兴起至汉唐宋，各朝各代的都城都选在黄河流域。由于气候变化、游牧民族南侵等，我国古代政治、经济、文化中心南移至长江流域。那么，长江文明会不会重蹈黄河文明衰落的覆辙呢？不好说。但是有一点需要强调的是，河长制是我国几大河文明延续的根本保证。河长制，不仅对河湖采取全方位、无漏洞的管理保护，而且还对上下游、左右岸、不同行政区域和行业进行总体协调，加强黄河、长江、珠江等河湖的生态文明建设。

（二）河长制是对中国水文化的新贡献

从历史上看，水是文化之源，水造就了所有民族的历史，自从人类社会形成以后，水与文化便须臾不可分离。人水关系伴随着人类社会发展的始终。水文化的历史与人类社会的历史一样久远，是联系着社会每一个人的全民文化。人类社会的众多行业文化，都是以水文化为存在基础的，所以水文化具有“母体文化”性质，它渗透在许多分支文化之中，并对其产生影响。

“治水社会”理论创始人魏特夫在其《东方专制主义》一书中认为：中国文明的起源，在于大河流域在远古时代的大规模治水。他论述中国是世界上主要“治水国家”。我国著名史学家钱穆指出：中华文化始于一个个复杂的河流系统。《大秦帝国》作者孙皓晖认为：中国文明第一次跨越是大禹治水，使中国从原始社会进入国家形态。中国经济史学者李伯重认为：中国历史有三大奇迹——世界上独一无二的长时期的大一统；世界上长期以来拥有最多数量的人口；世界上唯一5000年文明持续发展。而这一切，都得益于中国人成功的治水。

中华文明是以治水为开端的。中国文明在黄帝时代是“不成熟的文明”，大禹治水奠定了中国国家文明的根基。汤因比在其《历史研究》中指出，远古中国所要应付的自然环境的挑战，比两河流域和尼罗河流域的挑战要严峻得多。在这片黄色的原野，除了沼泽、丛林和洪水之外，还有更大的气候灾难。黄河流域创造了文明，是由于他们遇到了一种挑战，并在应对这一挑战的过程中形成了中华统一的特殊因素。

河长制为历史悠远的中华水文化注入了新的生命力，并把这种文化演变成新的制度。我们相信，全面推行河长制，一定会使山更绿、水更清，河湖沿岸生态环境更加和谐、美好。同时，生态文明建设也会通过河长制得到进一步落实，为中华民族的兴旺带来切实的制度保证。

谢谢大家！

（根据宣讲家网报告整理编辑，

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责任编辑：赵苇

文章来源：http://www.71.cn/2016/1228/927436.shtml