李国庆：京津冀协同发展战略与协同治霾

 

李国庆 中国社科院城市发展与环境研究所研究员博士生导师

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大家好，今天我报告的题目是“京津冀协同发展战略与协同治霾”。

今天的内容主要分成四点：第一，当前中国城市改革的政策和发展形势；第二，京津冀协同发展战略；第三，京津冀协同治霾；第四，结语。

说到城市，我先介绍一下全国城市管理的整体格局。

城市作为人类文明的重要空间载体，距今已经有超过6000多年的历史。从公元前8～前4世纪形成的以雅典和斯巴达为代表的古代希腊的城市国家开始，人类社会进入了城市文明的发展阶段。目前全世界约70亿人口中超过一半居住在城市里，并创造着城市创造了全球80%以上的GDP。这个数字是怎么来的？GDP主要是来自工业生产和服务业，工业生产和服务业的GDP已经占到了总GDP的80%以上，而工业生产和服务业又主要集中在城市地区，所以说城市创造了全球80%以上的GDP。城市制度为个性的自由发展提供了舞台，政治经济文化中枢管理的功能集聚使城市成为人类经济与社会生活的核心空间，另一方面也消耗着地球绝大部分资源与能源。城市人口剧增与工业生产规模的扩大增加了温室气体排放，并由此引发了气候变暖、海平面上升、水气土污染、生物多样性丧失乃至生态系统中的物质循环体系断裂等一系列生态环境问题。所以说，城市有积极的一面，是人类进步的标志，但同时它也消耗了大量的能源和资源，带来了日益严重的环境恶化问题。

一、当前中国城市改革的政策和发展形势

中国城市发展最重要的一个战略就是国家新型城镇化规划。这个规划是在2014年出台的，一直到2020年。在今后一段时期内，这是一个指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性和基础性的规划，是最基础的一个规划。城镇化是现代化的必由之路，是解决农村、农业、农民“三农”问题的最重要的途径，也是推动区域协调发展的有力支撑，更是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。国家非常重视城市的发展，就是因为我们处于“十三五”的起始阶段，而“十三五”时期又是中国迈向高收入社会的关键冲刺阶段。

在当前这个时期，中国的经济发展需要创造新的增长动力，而不仅仅是依靠传统的投资、消费、出口“三驾马车”，还需要创新供给侧结构性改革、提高消费水平、推进以提质增效为导向的城市建设，这些都是经济增长最重要的动力。

2014年发布的《国家新型城镇化规划》中提出要努力走出一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。

1.以人为本，公平共享

相对于之前偏重于城市规模扩张的阶段而言，现在我们进入一个提质增效的新发展阶段，就要特别重视以人为本和公平共享。这是新型城镇化的一个非常重要的目标。

要以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化。政府有“三个1亿人”的政策，第一个“1亿人”是指要促进约1亿农业转移人口落户城镇，第二个“1亿人”是指改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，第三个“1亿人”是指引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。

2.四化同步，统筹城乡

推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。不但要创造城镇化的社会，还要创造繁荣的农村。发达国家不但城市是繁荣的，农村也是非常发达的，城乡之间没有明显的社会差距。所以说我们追求的目标，就是要促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

3.优化布局，集约高效

中国已经制定了“两横三纵”为主体的城镇化战略格局。

“两横”

第一条横轴为是陆桥通道，东起连云港，西至新疆的阿拉山口，是亚欧大陆桥的重要组成部分。第二条横轴是沿长江的通道。长江沿岸有11个省市，形成长江经济带。过去我们主要是发展沿海地区，现在非常重视长江经济带。长江经济带一个最大的特点就是跨越东部、中部和西部地区。如果把长江经济带发展起来，就可以促进产业从东部沿海地区向中部和西部地区梯级转移，推动中部和西部地区发展，进而促进整体的均衡发展。

“三纵”

第一条纵轴是指沿海，第二条纵轴是指京哈京广，第三条纵轴是指包昆通道。

4.生态文明，绿色低碳

把生态文明理念全面融入城镇化进程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，节约集约利用土地、水、能源等资源，强化环境保护和生态修复，减少对自然的干扰和损害，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。

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5.文化传承，彰显特色

要根据不同地区的自然历史文化禀赋，体现区域差异性。习近平总书记特别强调要记住乡愁。一个有理想的城市，是虽然我们生活在这个城市的今天，但是我们可以看到这个城市的昨天，也可以展望这个城市的未来。提倡形态多样性，防止千城一面，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。

2016年12月14日至16日，中央经济工作会议在北京召开。每一年的年底，中央都会召开全国的经济工作会议，以确定下一年经济工作基调和重点。在此次经济工作会议中，与城市发展密切相关的一个内容就是大都市圈战略日渐清晰,小城镇化战略或退出历史舞台。2014年3月16日发布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，在发展城市的同时也要发展小城镇。但是在此次中央经济工作会议上却提出重点是都市圈的发展。

此次中央经济工作会议还指出，要从刺激房地产到建立长效机制，限制投机性需求，增加土地供给，发展大都市圈。会议强调，“要坚持‘房子是用来住的、不是用来炒的’的定位，综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，既抑制房地产泡沫，又防止出现大起大落。要在宏观上管住货币，微观信贷政策要支持合理自住购房，严格限制信贷流向投资投机性购房”。也就是说，中央预见到了房地产所蕴藏的金融风险，所以明确了房地产的居住属性和消费属性，否定了投资投机属性。另外，在明确了房地产居住和消费属性的同时，会议又强调“要落实人地挂钩政策，根据人口流动情况分配建设用地指标。”这就和城市的发展方向有关了。“要落实地方政府主体责任，房价上涨压力大的城市要合理增加土地供应。”像北、上、广、深这些一线城市，房价和人们的工资收入完全是脱节的。从国外的经验来看，有非常严重的泡沫风险潜藏在里面。

但同时，我们绝不能削弱这些大城市的发展势头，特别是不能削弱北、上、广、深等一线城市的经济带动作用，同时还要解决居民居住的问题。所以要合理增加土地供应，提高住宅用地比例，盘活城市闲置和低效用地。特大城市要加快疏解部分城市功能，带动周边中小城市发展。土地用地指标，实际上是从中小城镇调节过来的。中央要解决人地分离的问题，因为很多小城镇虽然还保持城镇的建制，但实际上空心村落和空心城镇非常多，他们只是在过年过节的时候会返乡，然后再回到城市，造成了土地资源的严重浪费。

关于市民化，我们也做了很多调查，实际上只有20%在城市的农民工愿意放弃农村户籍变成城市居民，主要是在城市出生的新生代农民工。未来，小城镇化战略或退出历史舞台，而重点发展的则是二三线城市和大城市圈。

 

2015年底，中央城市工作会议在北京召开。上一次城市工作会议的召开是在1978年改革开放初期的时候，时隔37年，城市工作会议再次召开，部署城市的发展战略。在建设和管理两端着力，改变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，解决城市病等突出的问题。

中央城市工作会议对于发展阶段有一个基本的判断，就是中国正处于城市发展带动整个经济社会发展、城市建设成为现代化建设的重要引擎的阶段，中国的城市发展已经进入一个新时期。此次城市工作会议提出来要认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想。主要有五点内容。第一，要推进农民工市民化，加快提高户籍人口城镇化率。实际上，中国城市化的比例已经达到了56%，但是城市户籍人口比例却只有39%，有近20%左右的人是居住在城市，但并没有城市户籍，所以享受不到全部的城市的基本公共服务。因此在现阶段就要提高户籍人口的城镇化比例。第二，要增强城市宜居性。第三，要改革完善城市规划。第四，要改革城市管理体制。第五，要坚持把“三农”工作作为全党工作重中之重，同时要更加重视做好城市工作。

1978年，中国进入改革开放时期，经历了世界上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展波澜壮阔，取得了举世瞩目的成就，但是中央对城市面临的问题也是有非常深刻地认识的。第一，城市规划前瞻性、严肃性、强制性和公开性不够，城市建筑贪大、媚洋、求怪等乱象丛生，特色缺失，文化传承堪忧；第二，城市建设盲目追求规模扩张，节约集约程度不高；第三，依法治理城市力度不够，违法建设、大拆大建问题突出，公共产品和服务供给不足，环境污染、交通拥堵等“城市病”蔓延加重。因此在2015年城市工作会议之后，中央印发了《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，指出城市管理执法工作存在诸多问题。第一，管理理念落后，一些地方城市管理的整体性和系统性不强，重建设、轻管理，重末端管控、轻源头治理。第二，管理体制不顺，国家和省级层面缺乏专门的城市管理主管部门，对各县工作缺乏必要的监督和指导。城市管理工作的落后与城市管理体制不健全是相关的，因此要健全城市管理和服务体制。第三，法律法规不健全，很多城市管理工作在推进过程中是缺少法律依据的。第四，管理方式简单，一些地区习惯于运动式的管理，热衷于突击的整治，这实际上会带来很多的社会弊病。第五，服务意识不强，一些地方过于依赖行政处罚手段，惠民和便民的服务不够，不能够正确处理服务、管理和执法之间的相互关系，因此要增强服务的管理意识。第六，执法行为粗放，多数地区城市管理队伍的编制不统一。因此提出到2020年城市管理法规和标准体系要基本完善，而且要综合设置机构，按照精简统一效能的原则，由国家住建部统一管理。这是针对城市执法工作提出来的。要实行大部制改革，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现管理执法机构综合设置，具备条件的应当纳入政府机构序列。

以上是第一部分，中国城市改革的背景。

 

二、京津冀协同发展战略的内容

2015年03月23日，中央财经领导小组第九次会议审议研究了《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《纲要》）。2015年4月30日中共中央政治局召开会议审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。

推动京津冀协同发展是一个重大的国家战略，核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域取得突破。

目前，京津冀的发展还处于一种利益的博弈阶段，协同发展的机制还没有建立起来。当然，与2015年相比，2016年在环境治理方面有了非常大的进展。但是这三个地区还没有完全树立一个区域共同体的意识，需要打破资源的垄断，树立共同发展的观念。

2016年10月，我在《经济日报》发表了一篇文章，提出日本东京圈的多中心结构对京津冀发展有一定的借鉴作用。

实际上，从城市学科的角度来研究，京津冀并不是一个城市群。城市群是这几个城市在空间上相互连接的区域空间。京津冀的总面积有多少？21万平方公里。人口超过了1.1亿人。这1.1亿人几乎相当于日本总人口数。东京圈与京津冀并不是对称的城市群。东京圈是世界上居住规模最大的一个人口集中地区，但它的人口也只有3500万人。京津冀地区的总人口超过1.1亿，而日本的总人口是1.3亿，所以京津冀地区的总人口与日本总人口是非常接近的。京津冀地区的总面积是21万平方公里，而日本的总面积是35万平方公里，京津冀的总面积相当于日本国土总面积的60%。所以京津冀地区要想达到一体化，达到均衡发展，就相当于把整个日本都改造一遍，这个任务是非常艰巨的。现在，北京有2100万人口，天津有1500万人口，河北省的人口是7300万。在这7300万人口中，50%都居住在农村地区。另外，京津冀之所以成为一个国家战略，是因为它濒临渤海，背靠泰岳，战略地位非常重要，是中国经济增长的第三极。中国有三大城市群，一个是长江三角洲城市群，这是中国最大的一个城市群；第二个是珠海城市群；京津冀是中国经济的第三增长极。长江中游城市群正在努力成为中国经济增长的第四极。

《京津冀协同发展规划纲要》对京津冀地区有四个定位：第一，以首都为核心的世界级城市群。京津冀协同发展是在北京提出建设世界级城市之后才提出的，所以以首都为核心的世界级城市群就成为了京津冀协同发展首要的定位。第二，区域整体协同发展，协同发展改革引领区。第三，全国创新驱动经济增长新引擎。第四，生态修复环境改善示范区。这里特别强调要有序地疏解北京非首都功能，调节经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，形成新的增长极。

实际上，北京至少承担了两个职能。一个是它作为首都的功能。另一个，北京是一个有2100万人口的大城市，它的发展目标是要把人口控制在2300万之内。北京是首都，同时也是一个特大城市，需要与周边地区协同发展。

《京津冀协同发展规划纲要》对京津冀三地都有明确的定位。首先北京是四个中心——全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心。北京的首都功能之外的功能都是非首都功能。

天津的定位是“三区一基地”——全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区和改革开放先行区。

河北的农村特色还是非常鲜明的，因此对于河北的定位是——全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区。其中第三个是与农村相关的，第四个是与环境相关的。

我们今天讲的三地环境协同治理，最大的短板就在河北。河北省的产业结构表明，河北的很多污染企业在全国都是领先的，这就造成了非常大的环境问题。

 

京津冀协同发展有三个阶段：第一阶段是到2017年，京津冀在三个突破点——交通一体化、生态环境保护、产业升级方面会有明显成效；第二个阶段是到2020年，北京市的常住人口要控制在2300万以内，调整产业结构和人口结构，北京的“大城市病”会有所缓解，区域交通的基本网络会形成，生态环境质量会得到有效改善，产业联动将取得重大进展；第三个阶段是到2030年，三地要形成一个具有较强国际竞争力和影响力的重要地区。以上是京津冀协同发展三个阶段的目标。

京津冀协同发展将以“一核、双城、三轴、四区、多节点”为骨架进行空间布局。

“一核”指的是北京，要把有序疏解北京非首都功能、优化提升首都核心功能，解决北京“大城市病”问题作为京津冀协同发展的首要任务。

“双城”指的是北京和天津，这是京津冀协同发展的主要引擎，要进一步强化京津联动，全方位拓展合作广度和深度，加快实现同城化发展，共同发挥高端引领和辐射带动作用。

“三轴”指的是京津、京保石、京唐秦三个产业发展带和城市聚集轴，是支撑京津冀协同发展的主体框架。

“四区”分别是中部核心功能区、东部滨海发展区、南部功能拓展区和西北部生态涵养区，每个功能区都有明确的空间范围和发展重点。西北部地区的环境比较好，像张家口和承德。北京的两个主要水库——密云水库和官厅水库，水源都来自河北省，承德和张家口为了保护北京的水源，也做出了非常大的牺牲。

但由于三地分属不同的行政单位，所以有些问题也比较严重。河北省要发展，一个非常大的问题就是环境问题。当然，北部地区的环境还是比较好的，再往北就到了内蒙古，人口也比较少，如果风是从西北边吹来的话，北京的天气会有所好转。但是东南方是人口活动密集区，如果吹的是东南风，就会形成静稳天气，进而形成雾霾。

“多节点”包括石家庄、唐山、保定、邯郸等区域性中心城市和张家口、承德、廊坊、秦皇岛、沧州、邢台、衡水等节点城市，重点是提高其城市综合承载能力和服务能力，有序推动产业和人口聚集。

对于京津冀协同发展来说，“一核、双城、三轴、四区、多节点”还是很有用的。因为变化每天都在发生，包括一卡通、新开通的交通线等。比如北京的七环已经修到了河北。

 

我在这里“插播”一段关于东京圈的内容。1945年日本战败，1955年就制定了一部法律，叫《首都圈整备法》，到现在已经有60多年了。他们很早就意识到，东京的发展要与周边的地区有一定的联动，要均衡的发展，这样才能建设一个大东京。我们说东京是世界三大城市之一，并不是仅仅说的东京都的范围，东京圈包括东京和它周边的三县，这样才形成了世界上规模最大的人口集中地区，使整个地区成为了世界上的第三大全球性城市。

东京圈的发展有三个阶段。第一个阶段，建设都心地区。这个地区是日本的经济和政治中心，日本很多政治机构、行政机构都在都心地区。另外，皇宫、银座等也都在都心地区。这个地区一直到现在为止都是日本最核心的地区。虽然它的历史悠久，但是功能是常青的，很多日本的一流企业都集中在这个地方。1955年的时候，日本就进入了经济高速增长时期，这个时候它就意识到都心地区可能承担不了这么多的功能，所以从1958年就开始建立副都心，也就是新宿、池袋和涩谷这三个地方。副都心承担的是日本国内经济管理的功能，都心则是国际经济贸易的核心，很多大企业、银行和商社都留在了都心地区。到1985年的时候，为了平衡东京的东西部，又在东京的东部建了四个新的副都心。

但是在北京，我们长期研究北京的CBD。实际上，北京的CBD只是一个行政的概念，指的就是那约4平方公里的地方。但是北京的商务功能并不仅仅集中在这个地区。像西城区的金融街、中关村科技园区、北部的体育文化中心等，都具有CBD的功能。所以说北京的CBD只是一个行政区划的概念，与东京CBD的概念完全不一样。

在有了都心和副都心之后，东京又建了新都心。新都心突破了东京都的范围，扩展到了东部的千叶县，成为了国际物流的中心。往北是到了埼玉县，承担的是国内管理的功能。往东南方向到了神奈川县，也就是横滨，在那里建未来港——MM21。1970年后期，全球化的浪潮开始了，日本开始跨越东京行政区划建设新都心，所以说东京都市圈有三个层级：第一个层级是都心，是国际经济贸易的核心；第二个层级是副都心，是国内经济活动的管理中心；第三个层级是新都心，用来应对全球化的浪潮。

对于京津冀来说，东京都市圈的建设有这样几点意义。

第一，它对京津冀协同发展有借鉴意义。也就是说要重塑京津冀城市群经济地理的新格局，加速要素的自由流动。东京都的空间创造经历了都心、副都心和新都心的圈层式动态拓展，在立法保证和共生理念的共同作用下，打造成了一个产业布局联动、交通网络联动和制度设计统一的世界级经济群。而京津冀地区的发展是产业不联动、交通不联动、制度也不一样。所以说这三个地区要有一个同城的设计。而推进同城化的顶端设计，重点在于以制度联动为引领，突破行政区划的限制，进行交通网络基础设施统一的规划和产业空间的合理布局。

第二，借鉴东京都市圈的建设，经济的全球化应该成为京津冀城市群建设的一个主线。河北省有11个地区级城市，这些城市在发展的时候不应该再作为河北省的一个城市，而应该作为京津冀协同发展的全球性城市来定位。

第三，树立北京作为首都的大城市理念，逐步疏解首都的核心功能。咱们提出的是疏解非首都功能，而日本则是疏解首都的核心功能。比如说国际交往的功能、文化的功能，这都是北京的核心功能，但这些功能在东京都被疏解了。日本之所以能够建成东京圈，就是因为它把首都的核心功能也向周边地区疏解了，最终形成了一个一体化的同城空间格局和产业格局，而东京最后是得利的。

第四，要创建业务核心城市。北京现在还是一个单中心的城市，而东京则是一个多中心的城市。京津冀的发展也要从单中心向多中心转变。

 

三、京津冀的生态环境问题

京津冀的生态环境问题主要有以下几点。第一个是大气污染，也就是雾霾问题。一般来说，雾霾的加重是在2013年的时候，在那之前，没有雾霾这个概念，后来京津冀地区成为雾霾的重灾区。河北省的确是京津冀环境治理的一个短板。中国城市环境质量排名最差的十个城市里，有七个在河北省。

第二个就是水资源短缺的问题。京津冀地区的河流属于海河水系，是全国七大水系中水量最小的。2013年的中国环境状况通报结果显示，海河流域的水质是中度污染。

除了空气和水污染严重以外，京津冀地区的整体生态体系都遭受了严重的破坏。天津有一个“九河下稍”“七十二沽”的说法，过去天津的一半地区都是湿地。但是现在，它的湿地面积大幅度减少，相互断裂。京津冀地区属于缺水地区，人均水资源占有量是全国平均水平的三分之一。长期的过度开采导致京津冀平水年份生态环境用水年均赤字近90亿立方米，其中地下水为68亿立方米，年均挤占河湖生态用水量15亿立方米,枯水年份挤占生态环境问题更加突出。

另外，京津冀不仅地下水资源匮乏，地表水资源也遭受到了严重的破坏。北京市的水是丧失饮用功能的劣五类水。一般来说，二类水是可以直接饮用的，三类水是需要水厂处理之后可以直接饮用的，而劣五类水是不能够饮用的，是丧失饮用功能的水。可见北京市的水污染是非常严重的。

天津的水资源问题就更加严重了。天津是一个港口，但是天津没有饮用水。天津本地的水是高氟水，不能够饮用。所以天津的饮用水是靠引滦入津，也就是从河北的潘家口水库和大黑汀水库引入于桥水库。但是潘家口水库和大黑汀水库在河北地区，与天津市是两个行政区域。河北的居民要生活，就在潘家口水库和大黑汀水库里用网箱养鱼。网箱养鱼需要投诱饵，诱饵沉积以后水就污染了，水质负营养化，连鱼都活不了。以后天津的用水主要来自于南水北调。

之所以说京津冀三地还处于一个利益博弈的阶段，是因为它并没有作为一个整体来发展，它们分属不同的行政体，首先要做的是保护本地区居民的生产和生活。地区之间有不同的利益，因此需要建立一个协调机制，这是需要进一步研究的。

京津冀地区第四个问题是垃圾围城。2014年，京津冀及周边地区生产的工业固体废物总量高达23.7亿吨，大量的工业固体废物的存放对于京津冀地区的水源地和水源涵养区都造成了严重的威胁，给区域生态环境造成了巨大的压力。

 

下面我说一下大气污染的主要成因。一些研究气候和环境的学者认为，气象条件的变化是雾霾加剧的最主要的生态原因，也就是静稳天气。虽然我们控车、控油、控扬尘和控工业污染，但是雾霾的散去最终还是要等风来。静稳天气就是指的平静、稳定的天气，通常指的是地面风速小、大气稳定，同时伴有逆温。逆温是指随着海拔高度的上升，气温反而增高。也就是热空气在上，冷空气在下，导致垂直方向上无法扩散，水汽和污染物在近地层堆积，就形成了霾。

而且山地、丘陵和盆地这些特殊的地貌也容易阻挡空气的流动。北京的东南方向，也就是天津和秦皇岛方向是港湾，北边是山脉，当东南风吹到京津冀的时候，如果是静稳天气，空气是不流动的，北边的山脉给挡住了，加上逆温现象，冷空气不能够扩散，就形成了雾霾。所以在治理雾霾的过程中，要“等风来”的原因就在于，必须由东北风才能吹散，而逆温现象主要是由于气候变暖造成的。

当然，雾霾的形成也有很多生产和生活因素。最主要的是治理PM2.5的时候，要做到“四控”：第一，控机动车；第二，控煤；第三，控工业生产的排放；第四，控扬尘。关于雾霾源解析，三个地区的雾霾源解析几乎是一样的。地区之间的传输大概占28%至36%，60%到72%是本地的来源贡献率，包括散煤的燃烧、机动车、工业生产和扬尘。天津的扬尘所占比重比较大，河北省主要是工业生产，北京的机动车占31%。

下面我用几个数字来说一下河北省。河北省的大气环境问题确实非常严重。我们知道，雾霾是2013年的时候加剧的。而2013年全球的粗钢产量的48.5%来自中国，中国水泥的产量占全球的60%。前段时间，中国的城镇化规模扩张，城镇建设需要钢筋和水泥。河北省的钢铁产量占全球产量的16%，超过了世界第二大钢铁生产国——日本。2013年的时候，河北省的钢铁总产量是2.2亿吨，而当时全国的钢铁总产量为8亿吨。这2.2亿吨相当于2003年时中国全国的钢铁总产量。另外，很多污染严重的产业都是河北的强项，比如钢铁、水泥、玻璃、石油化工、火力发电和皮革等，河北省的这些污染环境能力强的产业在全国都是名列前茅的。河北地区五大行业污染物的排放总量，排放量最高的是唐山，然后是邯郸和石家庄。而且河北的人均GDP还低于全国平均水平，也更低于北京和天津了。所以说，为什么要把这些高污染和高耗能的企业都吸引到河北，就是因为它的人均GDP非常低。环绕北京150公里的河北省张家口、承德、保定三市存在着25个国家级和省级贫困县，北京确实缺少带动周边地区协同发展的理念。

 

现在，京津冀地区有很多治理的措施，一些组织机构也建立起来了，比如成立了京津冀及周边地区大气污染防治协作小组，这是专门治理气候的。另外，国家还制定了京津冀协同发展战略，成立了京津冀协同发展领导小组，对京津冀的整体，包括产业、交通、环保等在内进行统一领导，张高丽副总理任组长。京津冀地区的治理是协同治理。为什么是协同治理？过去的治理都只是自己治理自己的，北京不能到河北去治理，也不能到那边去环境执法，而且河北省关并了一些锅炉，对北京的空气有所改善，北京也不能直接给它补偿。现在的大气治理叫联防联控，是京津冀根据各地的情况，共同制定行动计划。比如北京叫“三大战役”，治理的是农村散煤、高排放车和城乡接合部；河北有“四大工程”，主要是针对工业生产；天津则是“五控”治理。

当然，在治理过程中还有很多的障碍。第一，环境经济政策和治理规则需要逐步统一。第二，需要建立高效的产业转移平台和合理的补偿机制。第三，基于水权制度，京津冀地区的水资源共同保护市场机制亟需建立。现在，三个地区分属不同的行政单位，排污费征收标准不一样。像二氧化硫、氮氧化物的排污费，北京市是一公斤10元，到了河北就是一公斤2.4元，所以那些企业也愿意到河北省去，因为那里付出的成本比较低。施工扬尘方面，北京一公斤征收3元，河北还没有征收。这就是现状。但是实际上，河北省为了京津冀的发展，也做出了非常大的牺牲，特别是在水资源方面。北京有地表水，但是非常少，最主要的饮水源是密云水库，入库河流就是潮河和白河，都是从河北来的。天津的水源也是依靠河北，引滦入津。所以说京津冀要协同发展，需要消除短板，树立环境共同体的意识，需要制度的联动，统一制度，统一交通，统一产业，需要同城设计，只有这样环境才能够有根本的改善。

京津冀区域协同发展和京津冀大气污染问题的解决是相互关联、相辅相成的。解决雾霾问题，首先要优化能源结构，调整产业布局，发展绿色交通，推广绿色低碳生活方式。最主要的目标是要实现区域之间的均衡发展和产业、人口、资源的均衡配置。东京圈为什么能将人口疏散开来，就是因为在整个区域内有一体化的交通、一体化的产业、一体化的制度，是一个均制化的区域。只有当人口、产业能够均等配置，区域一体化发展，才能够从源头彻底治理大气污染问题。

另外，还要有共同体意识。比如在然气的使用上，北京燃气供热比例已经达到80%以上，城六区实现了供热无煤化，而河北省以分散供热为主的乡村供热仍占很高比例。北京想要把然气供热比率再往上提，甚至实现百分之百，难度是非常大的，而且资金的效率也降低了。如果要解决京津冀环境问题，不如将北京市提高最后10%的天然气普及率的资金投入到河北省的散煤治理上，那样效益会更好。但是这就需要协调。要解决河北的短板，京津冀地区就需要让资金发挥最优的效率，而不是三地各自治理。

另外，要建立市场机制，实行有效的联防联控。一个是要建立水资源的补偿机制。这在很多地方都已经实现了。比如在扬州地区，就已经将河分成河段了。中国也实行了河长制，每一个河段都有一个河长来负责这个地区的水源。在明确职责的同时，也要建立一套资源补偿的市场机制。比如由三地共同测量水质，如果上游水质达到了标准的话，下游就要补偿上游；如果上游的水没有达到标准，上游就要缴纳一定的费用。还有一个是要实现京津冀区域的碳交易市场，推进清洁能源。

2015年底，发改委、环保部发布《京津冀协同发展生态环境保护规划》。这一年以来，京津冀对环境治理、交通产业联动的确是高度重视，所以进展也非常大，包括共同制定一些规划以及重大的建设项目环评会商机制等。在区域的联合执法方面，虽然是各自执法，但是区域之间也有衔接。比如说一个北京牌照的车辆在天津被发现排污超标了，可以移交到北京执法机构，这样的联动机制正在建立。

环境是京津冀协同发展的一个重要突破口。虽然有了非常大的进展，但是也仍然面临着很大的困难，最关键的还是建立区域共同体意识、环境保护意识。只有共同维护环境，才能使得京津冀生态环境问题得到彻底解决。

四、结语

古希腊哲学家亚里士多德说过，城邦的长成出于人类“生活”的发展，而实际的存在却是为了“优良的生活”。美国社会哲学家刘易斯·芒福德指出，城市的本质在于提供一种“有价值、有意义、有梦想”的生活方式。城市规划的本质在于安排好人们的生活，包括衣食住行、安居乐业、生老病死。英国是花园城市思想的发源地，英国著名城市学家帕特里克·格迪斯说过，城市必须不再像墨迹、油渍那样蔓延,一旦发展,要像花儿那样呈星状开放,在金色的光芒间交替着绿叶。英国建了很多花园城市，城市和城市之间是连接起来的，但是中间也有着绿色的屏障，每一个城市与城市之间都有功能的合理配置和衔接。这就是我对京津冀发展未来的美好愿景。

以上就是我今天要讲的内容，谢谢大家！

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责任编辑：田甜

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