首页 > 报告文稿生态

田慧芳：全球可持续发展治理与气候变化

2017年01月23日 17:48

田慧芳中国社科院世界经济与政治研究所全球治理室副主任

点此浏览PPT

经济的发展受到生态系统和社会系统的双重制约。一方面，生态系统的信息需要通过经济系统来反映，在经济领域中体现生态指标，比如我们常说的绿色GDP。另一方面，当经济系统发展出现失衡和反常的状况时，又会通过社会系统和生态系统反映出来。所以，经济系统和生态系统以及社会系统之间是紧密相连的。可以说，经济系统介于社会系统和生态系统之间。那么，经济要实现健康、可持续的发展就必须走出一条绿色的、人文的、可持续的发展道路。虽然人们已经意识到应该更好地协调人口、资源、环境与经济发展之间的关系，但是如何寻找一条适合现实的可持续的发展道路一直是国际社会孜孜以求的目标。

著名的经济学家达斯古普塔曾借用经济增长与收入分配之间的倒U型曲线关系（我们称之为库兹涅茨曲线）来描述环境质量与经济发展之间的这种倒U型关系，我们把它称为环境库兹涅茨曲线。这条曲线揭示了环境污染与经济增长之间的关系。它们是什么关系呢？有两个：一是“两难”的正相关关系；二是“双赢”的负相关关系。

我们从发达国家的历史进程来看，随着人均收入水平由较低增长到较高时，污染指数增加，经济与环境的关系就处于“两难”区间；但是当人均收入达到一定水平之后，污染指数出现下降，环境和经济之间的关系就处于“双赢”的区间。但是，我们也知道，环境库兹涅茨曲线是依据部分发达国家的发展现象在环境被污染初期提出来的，而发展中国家是否有可能在经济发展还未达到曲线的拐点之前，就首先触及到环境阈值从而引发整个地球生态系统的崩溃，这已经成为大家共同关心和担忧的问题，尤其随着气候变化的出现。

气候变化是迄今为止人类面临的持续时间最长、波及范围最广、负面效应最大、影响最为深远的全球性挑战，也被称为“有史以来最严重的市场失灵”。那么，气候变化的全球性威胁也使我们深刻意识到，人类的生存和发展不是一个无止境的自由选择的过程，它要受到全球有限的环境空间的制约。这一约束必然会影响各国发展道路和发展模式的选择。这一共识不仅反映在联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)的五次气候变化评估报告之中，也体现在《联合国气候变化框架公约》以及2015年缔约方会议所达成的《巴黎气候协定》文本中，同时还体现在2015年全球193个国家签署的《2030可持续发展议程》中。

所以，减少碳排放，走绿色、低碳、可持续发展之路，降低全球变暖的速度，已经成为国际社会公认的解决气候变化问题的唯一途径。那么，这一新的发展模式背后隐含着什么呢？隐含着国际经济格局的调整和国际话语权、决策权的再分配。

那么，掌握有利地位的欧洲和美国、日本等发达国家，可能会通过各种举措，首先形成各国内部相对完整的低碳经济体系，然后再通过各种双边、多边、诸边、复边的渠道，在气候变化、能源效率以及相关行业标准等方面推动全球共识的达成，并将其有利的体系通过援助、贸易、投资、金融和法律制度框架等延伸到世界其他国家。所以，可以预见，它不仅仅是一个环境问题，这一进程可能会带来国际经贸规则的重大调整。

中国是温室气体的第一大排放国，同时又是最易受到气候变化影响的国家之一，全球气候变化已经对中国的可持续发展造成严重挑战。同时随着中国成全球第二大经济体，中国已经站在了全球经济治理舞台最核心的位置。如何在中国经济平稳发展基础上，加强中国国内气候治理，推动中国经济向绿色可持续发展转型，为中国创造良好的外部环境，是中国当前迫切需要解决的问题。

这是这次课程的一个重要的背景。本课程将会围绕以下主要问题展开：第一，人口、资源、环境与可持续发展的关系；第二，全球可持续发展议程的演进；第三，全球可持续发展框架下的国际气候治理；第四，气候变化与中国可持续发展现状与挑战。

一、人口、资源、环境与可持续发展的关系

科技的进步使人类社会发生了翻天覆地的变化，也使得人类很多的梦想成为现实。这是非常令人鼓舞的。但同时，它也使我们对人口、资源与环境问题有了一个全新的认识。土地资源损失尤其是可耕地资源损失、土壤退化与沙漠化成为全球性的问题，而且在发展中国家表现尤为严重。自1950年以来，全世界的森林已经减少了一半，而这主要集中在发展中国家。同时由于人口增加、耕地延伸至草地、过度放牧、重用轻养等原因，全球草地面积也在大幅度减少。淡水资源匮乏也是一个全球性问题。另外一个就是水污染问题。可以说，人类面临着严重的能源短缺、矿产短缺和水资源短缺。

生态学家的研究结论显示：与现在相比，到2040年左右，世界人口将增长近百分之五十，这意味着是世界人均产出将翻一番，也将使地区和全球生态系统的负担大大增加。在1990年至2030年期间，世界的粮食需求可能会再翻一番，而在最贫穷的国家，这种需求将增长2.5至3倍左右。尤其是亚洲和非洲，在未来五十年间，预计其为生产粮食所使用的能源将增加2.3倍和5倍，有一些国家的增长将超过7倍。这也是全球性环境问题受到极大关注的原因所在，因为它会影响到全球粮食安全、环境安全等各个方面。

全球性的环境问题主要表现在全球气候变暖、臭氧层破坏、生物多样性锐减、海洋污染等。由于人类活动而导致的温室气体排放是全球变暖的主要原因。全球变暖将会使水资源时空分布规律打乱、海平面上升、农业生产模式改变，甚至导致极端气候天气、严重生态风险的发生。这些都可能引起严重的社会经济后果。根据联合国规划署报告，目前进入海洋的石油为200万～2000万吨/年，此外每年还有多达5000吨的汞、30万吨铅和2000万居里的放射性物质源源不断地向海洋倾泄。

另外一个我们不能忽视的问题就是全球人口、资源和环境问题不是单一的，它往往与南北问题联系在一起。南北方国家之间资源占有和消费是不平等的，生产方式和消费结构等方面存在着重大的不同，他们在国际经济中的地位也存在着不平等。发展中国家的资源与环境问题主要与其人口的迅速增长和低质量的生产和消费方式有关；而发达国家主要是因为其相对过度追求舒适的生活方式。所以，在全球化的过程中，发展中国家由贫穷导致的资源与环境问题与发达国家由富裕导致的资源与环境问题往往在世界经济政治体系中紧密相连。而发展中国家在国际分工中处于边缘化或者是半边缘化的地位，从而使得他们在国际生产和交换体系中仅仅是发达国家初级产品的生产者和发达国家工业品的进口者。那么，在初级产品与工业品之间就存在着价格的剪刀差现象，发展中国家往往以极低的价格出售他们的初级产品，引发的后果可能是环境的进一步恶化。发展中国家普遍缺乏资金与技术，很难将经济发展与资源合理利用和环境保护结合起来。为了解决贫困问题，发展中国家往往更渴望经济增长，而把节约资源和环境保护放在经济增长之后。所以，为了从外面吸取更多的资金与技术，发展中国家往往会降低环境标准，再加上发达国家向发展中国家出口一些低端的、低技术、劳动强度大的产业，甚至出口垃圾，将污染直接或间接地转移到发展中国家，进一步加剧了发展中国家的资源开采与环境破坏。

可持续发展这一词最早在1987年世界环境与发展委员会提交的《我们共同的未来》报告中就被提及。什么是可持续发展？该报告给的定义是：“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”这个概念有两个关键的词：第一个是“需求”概念，强调世界贫困人口的基本需求应该优先被考虑；第二个是“限制”概念，强调要在有限的环境空间和技术约束下，对损害代际发展需求的行为进行限制。这一报告把可持续发展的内涵概括为五个基本原则：一是公平性原则，经济、社会和环境发展应坚持代内公平、代际公平和种际公平；二是可持续原则，发展要受到人类赖以生存的物质基础，即自然资源和环境的约束，人类的经济和社会发展不能够超越自然环境和生态环境的承载能力；三是共同性原则，实施可持续发展，不能依靠一个国家的力量，需要全球联合行动，需要意识到地球是一个相互依赖的整体；四是发展原则，即不能限制增长，而是提倡可持续性的发展。五是主权原则，即可持续发展和相互尊重主权。

可持续发展的目标是实现经济、社会、文化和生态环境的全面协调。从大的空间和时间尺度来看，这三个子系统的目标是统一的，但是对于区域水平并考虑短期影响的时候，上述目标可能存在一个权衡取舍。面临不同目标的权衡时，可能就存在一个管理的寻优过程，同时产生资源的最优配置问题。

可持续发展治理实质，就是公共治理机制和可持续发展目标的有机融合。政府会依据愿景，严谨地协调活动，目的是确保社会发展朝着可持续轨道前进。可持续发展治理的内容包括：第一，制定测度可持续发展的指标体系，研究如何将环境和资源纳入国民经济核算体系；第二，制定条约或宣言，使保护环境和资源的有关措施成为国际社会的共同行为准则；第三，建立和健全环境管理系统，促进企业的生产活动和居民的消费生活向减轻环境的负担转变；第四，各有关国际组织和开发援助机构都把环境保护和可持续发展的能力建设作为提供开发援助的重点领域。

二、全球可持续发展治理的历史演进

根据全球可持续发展的演进进程，我们认为迄今为止有四个阶段。

（一）20世纪90年代以前：环境危机与全球可持续发展治理的思想萌芽阶段

20世纪30年代到60年代，由于环境保护严重滞后于经济发展，在欧美历史上出现了很多震惊世界的环境污染事件，包括1952年英国伦敦烟雾事件和70年代美国“拉夫运河有毒化学废物污染事件”。这些事件不仅带来大量的人员伤亡，还导致了环境的日益恶化。当时，一些西方国家就开始进行专门性环境问题调查与研究，并发表了一些非常震惊世界的成果。其中《寂静的春天》和《增长的极限》引起的反响最为巨大。

《寂静的春天》通过对污染物富集、迁移转化的描写，阐明了人类同大气、海洋、河流、土壤、动植物之间的关系，初步揭示了污染对生态系统的影响，引发了人类对传统行为和观念的最早期的反思。

《增长的极限》最明确的阐释是：“只要人口增长和经济增长的正反馈回路继续产生更多的人和更高的人均资源需求，这个系统就会被推向它的极限——耗尽地球上不可再生的资源。”也就是说，由于地球空间、环境的有限性，人口爆炸、经济失控必然会加剧粮食短缺、资源枯竭和环境污染等问题，而这些问题会反过来限制人口和经济的发展。这本书所表现出来的对人类长远发展的“严肃忧虑”，唤起了人类自身的觉醒。另外，书中传递的持久均衡发展思想也是可持续发展理念的一个萌芽。

1972年，联合国在瑞典斯德哥尔摩召开了人类历史上第一次全球范围的人类环境的会议。当时有113个国家1300多名代表、民间组织以及学者出席了这次会议。经过12天的讨论交流后，形成了著名的《联合国人类环境会议宣言》和109条保护全球环境的“行动计划”。所以说，人类对环境问题的重视和行动实际上是从1972年就开始了。

1983年3月，联合国成立了环境与发展委员会，负责制订长期的环境对策以及开展能使国际社会更有效地解决环境问题的途径和方法的研究。

1987年，世界环境与发展委员会发表了著名的报告《我们共同的未来》。这个报告正式提出人类需要有一条新的发展道路支持未来人类的进步。这条道路就是在《寂静的春天》没能提供的所谓的“另外的道路”，就是“可持续发展道路”。这个报告把人们从单纯考虑环境保护引导到把环境保护与人类发展切实结合起来，实现了人类有关环境与发展思想的一个质的飞跃。

（二）20世纪90年代-2000年：兼顾经济、社会和环境的全球可持续发展治理框架的初步形成

这个阶段最重要的一个特点是1992年的“里约+20”峰会（或者是Rio+20会议）的召开。联合国在巴西里约热内卢召开了联合国环境与发展大会里约首脑会议。183个国家代表团和70个国际组织参加了这次会议。会议通过了兼顾经济增长、社会发展和环境保护的可持续发展的全球计划，就是著名的《21世纪议程》。可以说，这是一个前所未有的全球可持续发展计划，因为它将环境、经济和社会关注事项纳入了一个单一的政策框架，为各国政府、联合国组织、发展机构、非政府组织和独立团体采取措施保障共同的未来提供了一个从20世纪90年代初起至21世纪的全球行动蓝图。而且这项行动计划尊重了各国的差异，尤其是发达国家和发展中国家之间的责任和义务差异。

这个议程将可持续发展分为四个维度：经济与社会的可持续发展；可持续发展的资源利用与环境保护；社会公众与团体在可持续发展中的作用；可持续发展的实施手段和能力建设。这个议程最关键目标是什么呢？就是减轻和最终消除贫困。大会同时通过了《关于环境与发展的里约宣言》。可以说，《21世纪议程》确定了经济发展与能源环境的一系列国际规则，开启了人类实现可持续发展的征程。

为了全面支持《21世纪议程》在全球范围内的落实，联合国可持续发展委员会由联合国大会于1992年12月批准成立，旨在确保联合国环境与发展会议后续行动的有效开展。

尽管1992年的可持续发展目标提供了一个21世纪的发展蓝图，但它的执行情况并不是很理想：一是各项政策和方案采取条块分割而不是综合一体的办法来处理经济、社会和环境方面的问题；二是世界所用资源量在当时远远超出了生态系统的承载能力；三是在金融、贸易、投资和技术领域还缺乏相互协调一致的政策，而且也没有长远的政策安排；四是实施《21世纪议程》也缺乏专项资源。发展中国家难以从发达国家获得新技术和私人投资。所以，到了2000年之后，全球可持续发展出现了一个非常大的改变。

（三）2000年-2015年：千年发展目标与全球可持续发展治理的推进

进入新千年，人类对于地球资源的消耗将超过地球自身的再生和平衡能力，成为一种净消耗。人类如果不采取积极措施，人类文明的生态基础将越来越脆弱。所以国际社会意识到，1992年的可持续发展目标实际上只是一个宏伟的长期愿景，要达成这个愿景需要具体的阶段性执行计划。那么，临近阶段的执行计划是什么呢？就是我们大家熟知的旧千年发展目标（MDGs）。

2000年9月，全球各国首脑在纽约联合国总部进行了会晤，就消灭极端贫穷和饥饿；普及小学教育；促进男女平等并赋予妇女权利；降低儿童死亡率；改善产妇保健；与艾滋病毒/艾滋病、疟疾和其他疾病作斗争、确保环境的可持续能力、全球合作促进发展等目标，通过了联合国千年宣言。各国承诺将建立新的全球合作伙伴关系以降低极端贫穷人口比重，并设立了一系列以2015年为最后期限的目标，即我们常说的“千年发展目标（MDGs）”。“千年发展目标”设立的目标总共有8个，包括了经济、社会、环境和国际合作四个方面，但以消除极端贫困、饥饿和疾病预防为核心，旨在将全球贫困水平在2015年之前降低一半。也就是说，2000年至2015年全球可持续发展的重心是消除贫困与饥饿。

2002年的时候，联合国秘书长启动了“千年项目”，目标是制定一项具体的行动计划，以便在全球范围内实现“千年发展目标”和减轻影响着几十亿人口的贫穷、饥饿和疾病问题。所以，旧千年发展目标是联合国历史上最重要的全球发展目标。经过20多年的发展演化，全球可持续治理已经形成了包含经济发展、社会进步和环境保护三个支柱及以消除贫困、保护自然、转变不可持续的生产方式和生活方式为核心要素的综合发展框架。那么我们知道，旧千年发展目标取得了辉煌成就，中国的贡献是功不可没的。

但是遗憾的是，全球发展并未真正向“可持续”的轨道转变。著名的绿色经济学家杰弗里·萨克斯认为《21世纪议程》提出的三项核心指标：气候变化、生物多样性和防治荒漠化，经过这20年都未达标。联合国评估也出现了类似的结果。尤其是气候变化、沙漠化和干旱等环境目标基本上没有任何的进展，甚至有一些环境目标出现了倒退。全球环境总体的状况是在恶化，环境问题的地区分布失衡也加剧了。

为什么这一阶段在可持续发展治理领域里存在这样重大的缺陷呢？我认为，第一，旧千年发展目标过于专注消减贫困特别是单维贫困；第二，可持续发展领域的执行力严重不足；第三，联合国各机构之间在该问题上的差异、全球治理的“碎片化”、制度冲突等，使可持续发展的全球行动遭遇极大挑战。尤其到了21世纪，可持续发展的内涵和政治行动与1945年和1970年相比，发生了巨大变化。可持续问题更加突显，也更加多样化。所以，旧的千年目标到2015年截止的时候，人类开始了新的一轮全球可持续发展治理的探索。最新阶段最核心的指标就是气候变化的重要性凸显。

（四）气候变化与全球可持续发展治理的新一轮改革

2012年的“里约+20”峰会开启了新一轮全球可持续发展治理的序幕。在这个会议上，联合国提出了新一轮全球可持续发展治理改革的方向和标准，包括建立包容性的发展框架、建立可持续发展的稳定资金流、建立强有力的问责机制和透明的保障措施等。

我们来看一下未来阶段全球可持续发展治理改革的四个重要性标志意义的时间节点。

第一个时间节点是2015年7月。联合国亚的斯亚贝巴发展融资会议通过了《亚的斯亚贝巴行动议程》。该议程包含100多个具体的措施，核心就是发展融资。为了支持可持续发展目标的落实，其中涉及了发展融资的所有来源，并涵盖了在包括技术、科学、创新、贸易和能力建设等一系列的问题，以及如何加强国际合作。这一会议为推动各国在2015年9月达成的2015年后全球可持续发展议程或2030年全球可持续发展议程打下了良好的基础。积极调动国内资源是《亚的斯亚贝巴行动议程》的核心内容。

第二个时间节点是2015年9月。经过两年多的政府间讨论和政策协商，《改变我们的世界:2030年可持续发展议程》在第70届联合国大会审议通过。它确定了2030年之前计划完成的17项具体目标和169项细化目标，从2016年1月1日起正式生效。这是指导未来15年全球和各国可持续发展的最重要的纲领性文件。2030可持续发展目标，既包括了消除贫困和可持续发展两大核心主题，还考虑了一些新的全球性挑战，包括应对气候变化、应对城市化进程、应对移民带来的基础设施挑战等，旨在寻求一种发展范式的转变和生态文明的整体转型。

如果说千年发展目标的设定采取的是“自上而下”方式，即由联合国、世界银行、OECD（经济合作与发展组织）等专家委员会甄选并制定，那么可持续发展目标的设定则采取了“自上而下”和“自下而上”相结合的方式。所以，可持续发展目标也就是SDGs实际上是MDGs的延续，但同时它又比MDGs更加广泛和全面，起点也更高，体现了联合国发展观的一个阶段性演变。新型全球发展关系是落实SDGs的重要保障。

第三个时间节点是2015年12月。《联合国气候变化框架公约》第21次缔约方会议在巴黎开幕，150多个国家的首脑出席了大会的开幕式，随后约200个缔约方经过13天的谈判，达成了全球首个普遍而具有约束力的《巴黎气候协定》。而《巴黎气候协定》的达成标志着联合国框架下应对气候变化的多边努力，在各国的艰难推动下取得了巨大胜利，将推动全球走向低碳和可持续的增长和发展之路。

第四个时间节点是2016年9月G20杭州峰会。作为全球经济治理最重要的平台，联合国一直希望G20峰会能更多关注如何实现千年发展目标，为可持续发展指明方向，也为弱势群体传递积极信号。2010年G20峰会已经把发展议题列为峰会的主要议题，但是随后几年执行的情况并不是很好。2016年，作为G20主席国的中国承担了协调各国和发展机构的重任。如何调动各方资源以更好落实可持续发展目标成为2016年G20峰会的优先议程。其中最让国际社会瞩目的就是，中国的G20把制定落实2030年可持续发展议程行动计划作为一个核心成果目标，并且开展了对落实新千年发展议程的资源动员，使得G20首次成为推动落实联合国《2030年可持续发展议程》的核心力量。我们回顾一下，2016年G20的突出贡献主要有五个方面：一是首次将G20原来的推动“强劲、可持续、平衡增长”拓展为“强劲、可持续、平衡、包容性增长”，“包容”两个字已经明确地被写在了G20增长的框架里，这是中国一个非常突出的贡献；二是推动了《巴黎气候协定》正式生效，2016年11月4日《巴黎气候协定》满足了生效条件，所以已经正式生效；三是着力强调构建开放和包容性的贸易，发出了开放、包容的声音；四是中国首次将发展议程放在突出位置，在共享发展方面打上了中国印记；五是首次提出了2030国别行动计划，首次倡导了非洲的工业化。这是中国在2030年发展议程方面所作出的五个最重要的贡献。包容发展，不仅是在单独的发展议程方面有所建树，同时融入到增长议程，甚至金融和贸易发展议程等方方面面。

三、全球可持续发展框架下国际气候治理

回顾可持续发展的进程演进，我们可以看出来，在新的阶段，气候变化是影响国际气候治理进程一个非常核心的要素。气候变化为什么会有这么大的影响力呢？因为它具有特殊性。气候变化的本质是什么呢？是发展问题。气候变化是近年来可持续发展领域最为突出的议题。世界经济论坛从2006年开始发布的年度《全球风险报告》显示，在全球29项风险中，环境风险一直排在全球最具影响力的风险前列，尤其是气候变化减缓及应对措施不力在2016年上升为全球最具影响力的首要风险，其次才是大规模杀伤性武器和水资源危机等。而2016年全球最有可能发生的五大风险中，极端天气事件仅次于大规模难民潮引发的社会风险，位列第二大风险。2016年德国非政府组织“德国观察”也发布了《2016全球气候风险指数》报告，这个报告分析了1996年至2015年各国受风暴、洪水、高温的影响大小。结果显示，1996年至2015年全球共计发生1.1万起极端天气气候事件，52.8万人丧生，经济损失达3.08万亿美元。报告指出，2015年受灾害性天气气候事件影响最为严重的国家为莫桑比克、多米尼加和马拉维，其次是印度、瓦努阿图和缅甸，中国排在第23位；而在1996年至2015年间，洪都拉斯、缅甸和海地受极端天气气候事件影响最大，其次是尼加拉瓜、菲律宾和孟加拉国，中国排在第34位。非洲大陆受极端天气气候事件影响最为严重。在2015年所受影响最为严重的前10个国家中，非洲就占4个。从2014年12月开始一直持续到2015年1月，暴雨对基础设施、农业和粮食安全产生了灾害性影响，对中国的影响排在了第23位。2015年造成重大损失的主要天气气候事件表现为降水、洪涝灾害和山体滑坡。另外，极端降水事件不断增加，证实了气候变暖可能导致水循环加速。

气候变化对全球可持续发展的突出挑战表现在以下几方面：

首先，贫困地区和脆弱地区将遭受严重冲击。尤其是刚才我们提到的非洲国家，和一些海岛国家、一些贫困国家。气候变化也加速水循环过程，引发水资源及其空间分布的变化，可能造成暴雨、强风暴等极端天气，从而使这些贫困的国家陷入环境贫困的恶性循环。

其次，将对传统的生产方式和消费模式产生影响。传统的资源耗竭型、不可持续的生产消费模式，对生态环境和社会经济的发展带来了巨大的挑战。

第三，对能源效率和能源结构产生挑战。目前全球能源消费仍然侧重于化石燃料。所以未来一是能源结构可能出现多元化，新能源比重逐步上升；二是开发利用清洁化，能源效率不断提升；三是能源配置国际化的格局愈加明显。国际石油贸易量占全球产量的61%以上。石油、天然气甚至煤炭的国际化经营、全球配置和长距离输送成为必然，从而相应形成了国际化的定价机制和交易规则。近年来，风能、太阳能的集中规模化开发和电力的远距离配送，已经成为一种必然的趋势。

气候变化是可持续发展面临的巨大挑战中的一部分。只有当气候政策始终如一地被纳入到更为广泛旨在实现更加可持续的国家和区域发展道路的整体设计框架中时，这种气候政策的效果才能够得到比较好的效果。

气候变化问题不仅已体现在相关国际条约之中，更为以联合国为代表的国际进程所不断印证和深化，从而催生了低碳发展的概念和理论的形成。现有气候变化国际治理体制是以联合国框架下的公约及机制为代表，即以《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》、《巴黎气候协定》为基石的国际合作应对气候变化主平台。国际气候谈判，也是国际世界政治格局博弈与调整的集中体现，是冷战以来最重要的多边谈判之一。

气候变化与其他环境问题相比，具有非常显著的特点：

第一，跨境流动。不单是跨区域的流动，甚至是跨国界的流动。从经济学上讲，气候变化的源于跨国外部性效应的影响，一个国家的行为使其他国家获利或受损，且无法通过市场来进行弥补。

第二，强制性公共物品。全球气候变暖不是排放二氧化碳和废气就会产生。只有破坏大气自我净化机制的二氧化碳的排放量达到了排放的临界点，气候变暖才会发生。而一旦气候温度上升，气候就成了一种公共物品，它强制各国消费，所以，这种物品可被称之为“强制性公共物品”。温室气体的排放，对全球气候的影响不存在地域间的区别。无论哪一国排放，排放造成的危害均是由地球上全体人共同承担。所以，要控制温室气体的排放，就要要求各国共同努力严格制定一套严格完备的温室气体减排方案。气候问题的特殊属性也决定了气候作为一种全球公共物品，在当前的世界政治格局下，它的解决必须而且只能依靠全球性的方案，即国际合作来解决，通过签署国际环境协议来正式解决。我想这是《巴黎气候协定》产生最本质的原因。

第三，外部性与市场失灵。气候变化是市场失灵的典型例子，几乎所有市场参与者的行动都会产生温室气体的排放，包括能源、工业、运输业和土地使用等。由于这种行动所带来的影响成本不能被市场及时发现，甚至不能够被当代人发现，所以就出现了市场失灵。只有通过政府的介入，使得社会成本和个人成本相一致。这才有可能防止外部性市场失灵的情况产生。所以，气候变化不可能完全用市场机制的办法来解决，必须要有政府来参与。

第四，代际影响。它不但影响当代人的生产和消费，同时可能会影响到下一代、下下代，甚至未来几代人的环境安全。

国际气候变化治理的目标是什么呢？《巴黎气候协定》给了我们一个非常好的阐述。2014年IPCC第五次评估报告认为，如果地球温度升高2℃，那么对应的二氧化碳的浓度应该不超过450ppm。稳定点如果大于450ppm二氧化碳当量，那么全球升温越过2℃这一危险气候变化阈值的几率将上升到约80％。所以，国际社会普遍接受了升温2℃的阈值目标。那么，《巴黎气候协定》把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2℃之内，并把升温控制在1.5℃以内作为努力的方向。

接下来，我们看一下当前国际气候治理的一个最重要的机制——《联合国气候变化框架公约巴黎协议》。《巴黎气候协定》是2015年12月12日由联合国近200个缔约方最终签约以后产生的。《巴黎气候协定》是一项具有法律约束的国际条约。它是自1992年达成的《联合国气候变化框架公约》和1997年达成的《京都议定书》以来，人类历史上应对气候变化的第三个里程碑式的国际法律文本。那么这个协定最终采用了“协议+决定”的形式，29个条款涵盖了目标、减缓、适应、损失损害、资金、技术、透明度、盘点机制等内容。《巴黎气候协定》是国际气候治理的重大时间节点，它表明全球气候治理进入一个新的阶段。它的主要内容有以下几点：

第一，把1.5℃被写入未来全球应对气候变化的主要目标。1.5℃目标虽然目前并不具备科学认知，而且从减排的角度，我们认为它实现的可能性是不容乐观的。因为它比2℃目标下大幅缩减，但这一目标在《巴黎气候协定》中被明确的写入，表明的是一种态度，就是表明各缔约方在努力提高应对气候变化的力度。

第二，定期5年、“只进不退”的各国行动和力度核查机制。“只进不退”是《巴黎气候协定》的最大亮点，在没有减排目标和行动力度的强制性安排下，这一原则尊重了国家主权，采取了非侵入、非对抗模式的评价机制，鼓励各国在根据未来国情逐步提高国家自主贡献，不断强大行动力度，尽最大可能实现温室节能减排。这个机制在目前的国际政治现实下，有助于实现最大程度的求同存异，比简单“一刀切”的强制性减排目标和惩罚机制要更加有效。

第三，在发展中国家最关心资金议题上，首次提出2020年前制定切实的路线图，落实气候资金问题。

第四，相对较低的“协议”生效门槛。《京都议定书》从签署到生效耗时8年。而《巴黎气候协定》从2015年12月签发到2016年11月，经过短短一年的时间就已经生效了。所以，它是保证全球气候行动将不会再因为个别国家的不作为而出现停滞或者是倒退。《巴黎气候协定》最大的特点就是开创了一种“自下而上”的“国家自主决定贡献”的这么一种全球气候治理模式。它建立了一个全球性对气候危机的包容、动态、可持续的治理框架。在这种新的全球合作模式下，大国关系也发生了变化。以中国为代表的新兴经济与国家进入全球气候治理的核心。

另外一块是2030发展议程。2030年发展议程的提出，也对国际气候治理形成一种倒逼机制。持续发展议程对国际气候治理的影响表现在以下五方面：

第一，确认了《联合国气候变化框架公约》作为应对全球气候变化主要国际政府论坛的根本位置，确定了它是一个多边的框架。

第二，为应对全球气候变化提供了全方位、有效的政策支撑，包括我们前面说到的一些融资的机制、技术转移的机制等。

第三，可持续发展目标中倡导的可持续发展全球伙伴关系，将为全球气候行动提供有力的资金、技术和能力建设支持。比如，在新一轮的SDGs17项目标中，气候变化目标被作为一项单独的目标拿出来，它的最后一项目标是在强调全球伙伴关系。全球伙伴关系从资金、技术、能力建设、贸易、数据监督等各角度强调全球合作与伙伴关系的重要性，并且给出了一揽子的措施和具体目标。所以，促进全球团结的目标，虽然作为一个单独的第17项目标被列入，但它其实是一个综合的目标，是实现前面所有目标的综合的机制支持。

第四，可持续发展目标突显了气候适应的重要性。尤其是SDG第13项目标中，把应对气候变化目标的首要具体目标定为加强各国抵御和适应气候相关的灾害和自然灾害的能力。这也是可持续发展目标向发展中国家和气候比较脆弱的国家倾斜的一个集中表现。

第五，全球可持续发展为全球气候治理提供了原则指导。

2030可持续发展议程的提出，为全球低碳转型和可持续发展提供了强大的动力支持。这一过程尽管挑战重重，但也将为各国的气候与环境治理提供新机遇和新动力，尤其将为发展中国家带来后发优势和技术溢出效应。随着议程的提出，绿色发展也成为2008年金融危机以来各国寻求经济增长点和提升国家竞争力的着力点，并带来了一系列与此相关的积极的变革和变化。

四、气候变化与中国可持续发展现状与挑战

改革开放30多年以来，中国经济发生了翻天覆地的变化，中国GDP保持了年均9.5%以上的增长率，总量的加速扩张大大缩小了我国与世界主要发达国家的差距，其中中国制造业功不可没。这30年里，制造业增加值占GDP的比重达到40%以上，年均增长率约为15%，但近几年看到发展的同时，也看到了越来越多诸如产能过剩、高能耗、环境污染、贫富差距拉大、社保教育医疗投入不足等种种不利于可持续发展的问题。尤其是近几年来的大范围雾霾天气，让我们以一种更加深刻的方式感受到了加强环境保护、治理环境污染的迫切性。

2006年，国家环保总局和国家统计局共同发布了《中国绿色国民经济核算研究报告2004》，这份报告是中国迄今为止唯一被公布的绿色GDP核算报告。它显示，2004年全国因环境污染造成的经济损失为5118亿元，占当年GDP的3.05%：水污染的环境成本占总到成本的55.9%，大气污染的环境成本占总到成本的42.9%；固体废物和污染事故造成的经济损失达到了57.4亿元，占到总成本的1.2%。亚洲开发银行与清华大学公布《迈向环境可持续的未来——中国国家环境分析》报告称，中国空气污染每年造成的经济损失，基于疾病成本估算相当于国内生产总值的1.2%，基于支付意愿估算就高达3.8%。2012年，中国GDP总量如果以1.2%计算的话，可以达到6232亿元，以3.8%来估算的话，就高达19734亿元。

另外，中国有关气候变化的研究也证实，气候变化正在对中国产生越来越显著的影响。社科院每年都会发布中国的《气候变化绿皮书》，对未来几十年中国地区极端气候的变化进行预测。结果显示，在新的温室气体排放情景下，中国地区的热浪、暖夜、冷昼以及与降水相关的极端降水指数在频率、强度、空间分布和持续时间上将会发生较大的变化。这些变化的叠加效应可能导致前所未有的极端天气和气候事件，越来越多的人和设施暴露在极端气候的可能性之下，灾害风险将持续增加。近年来，这些气象灾害的损失每年达到2000－3000亿人民币。

环境问题最根本的诱因无非是两个：一是中国经济以粗放式发展和能源过度消耗为代价的增长模式与资源环境之间的矛盾累积到临界点；二是以煤炭为主的能源结构给环境带来巨大压力。所以我们说中国传统的经济增长是一种饮鸩止渴型的不可持续的经济增长模式。中国经济发展已经站在了一个关键的十字路口，迫切需要转型，需要寻求一条资源节约型、环境友好型的发展道路。

其实，中国近年来在国际国内做了一系列的工作，并且有了越来越明确的理念和行动安排。我们以应对气候变化治理为例，中国在国际气候治理体系中的角色，可以说是经历了从1997年《京都议定书》下的“被动参与的发展中国家”到2007年“巴厘岛路线图”下的“谨慎负责的发展中国家”再到巴黎气候大会时期的“积极贡献的新兴大国”三个阶段，从身份到对气侯变化的态度都发生了一个质的飞跃。

2015年11月30日，习近平出席巴黎气候大会，他在大会上做了重要的演讲，传递了中国参与全球气候治理的理念和主张：第一，气候治理要引领人类社会要向绿色、低碳、可持续发展转型；第二，低碳之路不应该以经济萧条为代价，而是与共同的长期繁荣相伴随。应对气候变化要尊重历史责任，同时要兼顾各国发展阶段和国情，不能搞“一刀切”；第三，应对气候变化是全球的责任，中国责无旁贷；第四，应对气候变化是未来中国国内的重要任务之一。早在2015年6月，中国就向《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）秘书处提交了国家自主贡献目标文件，明确提出中国的目标是：2030年是中国的二氧化碳排放峰值年，并实现到2030年碳排放强度比2005年下降60%到65%，非化石能源比重提高到20％左右，并将于2017年启动全国碳排放交易体系等“一揽子”计划。尤其是峰值年的提出，当时提出是2030年，现在有可能就会把峰值年提前到2025年。峰值意味着什么呢？意味着它就是一个“天花板”。到了这个“天花板”以后，中国未来的碳减排目标已经不是在碳强度减排，而是绝对目标的减排、总量的减排。这是中国承担的一些国际承诺。

中国在国内也有一系列能源和气候政策在紧密出台，见证了中国在应对全球气候变化方面从态度到行动上的一些积极变化。

“十二五”“十三五”是我国绿色发展加速推进期的政策演进阶段。这一阶段，中国经济发展进入新常态。新常态的显著特点就是我国经济发展进入结构调整、动力转换的新阶段，传统的一些经济增长动力被弱化，而新的动力正在孕育形成过程中，经济处在转型再平衡的关键时期，提高发展质量和效益是这次转型的中心，供给侧改革成为主线。这一阶段突出的资源环境问题是能源低碳转型面临压力、区域性和流域性环境污染严重、生态环境风险加大。所以，绿色发展与创新发展、协调发展、开放发展、共享发展一起成为中国破解发展难题、培育发展优势的五大发展理念。

我国在推动绿色发展方面也出台了一系列的政策工具。政策目标也从单纯的控制污染排放向控制污染排放和促进经济转型并重的方向转变。政策控制的领域开始从生产领域向消费领域延伸。绿色生产方式和生活方式正加快形成。基于市场的绿色发展政策工具在不断丰富，生态环境保护优化和经济发展的方式更加多元化。另外，中国在绿色投资、环境信用、绿色财政、绿色基金、绿色税费和绿色信贷政策方面取得了一系列重要的成果。尤其在2016年杭州峰会上，绿色金融成为金融议程下面非常重要的子议程。这些政策激励相关主体采取更加绿色的投资和生产行为，使保护生态环境有收益，而不仅仅是一种成本，而且它要保证这种收益大于成本。所以，绿色税收、绿色财政、绿色价格倾斜等文件的数量也越来越多。而且从成就上来看，截止到2014年年底，中国非化石能源占能源消费的比重达到了11.2%，基本实现了规划中的11.4%的目标；碳排放强度比2010年累计下降了15.8%。中国已经成为世界节能和利用新能源、可再生能源的第一大国。

2015年新出台的“十三五”规划建议首次把绿色发展作为重要的五年规划目标。《中国人民共和国气候变化应对法（草案）》的起草工作也已经启动。可以预见，应对气候变化是中国未来经济发展的一项重要的领域。

但是，中国可持续发展并不是一帆风顺的，面临着国际和国内的双重挑战。

首先从大的背景来看，中国在全球治理中越来越处于核心位置，但是中国参与全球治理面临着双重困境。一是后危机时期全球治理本身出现困境，尤其是受金融危机影响，西方大国越来越难以承担公共产品供给的责任，但他们影响全球治理的能力仍然非常强。而新兴大国群体性崛起，成为全球治理变革的重要参与者和推动者，但是新兴大国在治理能力和制度准备上存在着明显的不足。这是中国面临的国际挑战。二是中国自身存在的低碳转型能力和低碳外交困境。

从经济实力看，中国已经是全球第二大经济体，但中国的人均GDP以及引领经济可持续发展的科技创新能力仍然与发达国家有很大的差距。尽管这一轮金融危机使得新兴大国群体性崛起，在全球治理中的地位越来越重要。但是从微观层面讲，新兴经济体的增速正在减缓，同时面临通胀风险、外部环境不利、“中等收入陷阱”逼近、资源和环境约束等种种挑战。所以进一步参与全球经济治理的困境在于新兴经济体能否拥有长期增长的潜力。另外，新兴经济体之间的合作较少，而且成立的时间相对较短，合作效果并不是很显著。新兴经济体存在着集体身份认同的困境。从宏观层面讲，“北强南弱”的格局短期内还无法发生根本性变化。所以，新兴经济体参与全球经济治理的困境也表现为在国际经济规则的制定方面仍然将长期受制于发达国家。

中国国内低碳转型本身也面临着一些重大的挑战：

第一，对化石能源特别是煤炭的路径依赖。中国是世界上煤炭储藏量最丰富的国家之一，煤炭在中国的能源结构中长期占据主导地位，煤炭占全国一次能源消费总量的比重仍然达到66%，石油只占了18.4%，天然气占了5.8%，化石能源合计占到90.2%；水电、核电和风电等非化石能源仅占9.8%。“十三五”规划中的重点是把煤炭在能源消费总量中的比重降低到60%。这也意味着今后相当一个时期内，我国能源供给对化石能源特别是煤炭的依赖仍将难以减轻。尽管我们制定了将比例降低到60%的规划，但相对于其他发达国家，60%仍然是非常高的指标。它也意味着能源消耗对环境的负面影响在未来一段相当长的时间内还将继续存在。

第二，技术瓶颈：中国自主低碳战略储备技术有限，缺乏核心竞争力。我国在某些方面制造技术和世界上先进制造技术相比差距越来越小，在风电、太阳能等领域我们的技术是领先的。但同时我们也发现，欧美、日本等发达国家走的都是投资技术研发、强化企业创新、提升产品竞争力的道路。我国光伏产业走的是什么道路呢？是“两头在外”，企业过于依赖外部市场环境，缺乏核心竞争力。因此，这种依靠购买核心技术、原材料和关键设备以扩大产能的发展模式亟待调整，这是技术瓶颈。我们现在还需要培育核心的竞争力。

第三，资金瓶颈。首先，低碳融资方式单一，过度依赖政府投入和银行信贷。社会资本的准入缺乏财政担保和保险机制。此外，创新性融资模式还处在初期发展阶段，所筹集到的资金规模非常的有限。这是融资瓶颈。

第四，体制障碍。在中国现行的分权制度下特别是财政分权制度下，地方政府政绩的评估基于当地经济发展，从而导致部门利益冲突。“数字节能”和“数字减排”隐患突出。

第五，市场障碍。中国的环境治理目前相对而言还是过于依赖行政手段。行政命令型政策具有强制性，目标明确，效果明显且迅速。但是它的执行成本非常高，而且缺乏激励。国家意愿很难转化为地方和企业的自觉行动。而利用市场手段推动节能减排的长效机制还处于初级阶段，价格机制和财税机制尚待完善。石油、煤炭价格还不能完全反映市场供求，可再生能源发电的电价与煤电、天然气的价格差别也不明显，节能产品和非节能产品价格倒挂，这些因素都将极大限制中国市场机制作用的发挥。

第六，监管障碍。中国的环境监测和监督薄弱，缺乏公众参与。中国尚未建立起统一科学的环境统计指标、监测和考核体系，国家级和地方级监测系统处于脱节状态，大大削弱了政策的执行力度。此外，系统的信息公开制度还没有建立。信息不透明和不对称问题严重。它也阻碍了公众对各项政策的参与。公众对这种政府政策的认知、认同、接受和参与程度较低，对节能政策的参与处于被动状态。政府既是政策制定者，也是执行者，这种双重身份很难保证政府处于中立的地位。

在这种可持续发展框架下，中国进行国际气候治理的政策选择是什么呢？

从中国目前的情况看，在新一轮全球治理的结构调整中，中国的目标首先是改革国内经济治理模式，提升参与全球经济治理的软实力；其次，主动谋求与自身实力相当的地位，加快以G20机制为重点的全球治理体系的改革，积极谋求通过多边、区域、双边、诸边等层面来平衡发达国家和发展中国家的诉求，推进全球治理规则的完善，在全球治理规则中逐步发挥核心作用。

中国的全球治理观非常明确，包括：共同构建全球高效的全球金融治理格局；构建开放透明的全球贸易投资格局；构建绿色低碳的全球能源治理格局；建立包容联动的发展格局，包括包容性的商业及基础设施联通、粮食安全等。

就气候变化和可持续发展而言，中国需要哪些政策选择呢？

在国际层面，中国需要通过各种渠道，加强全球合作以应对气候变化和可持续发展的挑战，尤其是在当前全球极右翼派别势力上升、政治环境恶化、反全球化等思潮上升的这种大背景下，全球合作非常必要，而中国应该做全球合作的推动者和坚定的维护者。第一就是要全面落实《2030年可持续发展议程》和《巴黎气候协定》。未来要在G20杭州峰会上通过的《二十国集团落实2030年可持续发展议程行动计划》基础上，进一步推动落实，并且要采取一些切实的行动。比如说，继续在G20平台上，号召多边开发银行和发展融资机构将应对气候变化纳入发展战略，并鼓励多边开发银行提交应对气候变化的一些行动计划，同时也可以呼吁加强金融体系筹集私人资本开展绿色投资的能力。此外，中国需要加强各国改革行动的顶层设计，确保全球发展目标与各国可持续发展目标的协同。杭州峰会出台了行动计划，那么下一步就需要各个国家来设定各个国家的顶层可持续发展计划。中国在2016年9月，已经出台了《落实2030年可持续发展议程国别方案》，这是全球独一份，明确了中国推进落实工作的指导思想，它为全球和国别发展战略的对接，提供了一个良好的案例和榜样。中国下一步的工作可能就是要继续推动其他国家也来做这一项工作。第二，需要在G20平台上继续推动国际气候合作，推动《巴黎气候协定》的进一步落实。第三，通过其他机制来倒逼。比如说，深化金砖国家内部的气候合作。建立融入全球治理体系的金砖国家“深度对话机制”。另外，积极发挥金砖新发展银行的作用，为金砖绿色合作提供机遇。第四，在南南问题上，要加大对一些发展中国家和最不发达国家的官方援助力度，提升中国的外交形象，巩固发展中国家联盟。第五，创新合作模式，加强在非政府层面和公民社会层面的合作。

在国内层面，首先市场和政府各司其职，扫除企业创新链上的障碍，建立跨境技术交流机制，搭建我国低碳技术开发与转移平台，最大化低碳技术的外溢效应。其次，建立多元化的金融创新体系，加大对低碳行业和企业的融资支持力度。在国际层面，政府可以帮助企业寻求更多的替代性资金来源，尤其是国际发展低碳经济的资金来源。另外一方面，要建立“绿色通道”，鼓励和扶持低碳技术开发和应用企业进入创业板市场或者设立减少碳排放的产业基金。此外，发展绿色金融体系，建立绿色金融、绿色融资框架体系，调动私人资本的积极性。第三，加快完善中国的碳市场。建立全面的全国统一范围的碳定价机制。

总的来看，气候变化的步伐不会随着全球气候治理或者是全球治理进程的受阻而放慢，现在国际经济形势非常复杂，尤其是美国大选给国际社会、国际经济的未来发展带来了很多的阴影和不确定性，包括贸易治理、气候变化。但是我们认为，国际气候变化的步伐并不会随着这种逆全球化趋势的阻碍而放慢。未来全球气候治理或者未来全球化仍然是一种螺旋式上升的态势，低碳排放、走低碳发展道路是全球的大方向。中国经济的崛起及对外部环境的高度敏感，使得中国已经从全球治理体系的接受者向着体系的改善者甚至改革者转变。作为南北合作、南南合作的重要参与者，中国有必要构建南北合作与南南合作的通道，促成稳定有效的全球经济治理合作，同时作为一个参与的大国，中国也需要主动承担责任，通过灵活的方式，推动国际气候治理进程。当然最重要的是需要立足国情，扶持国内低碳技术开发和引进低碳技术，同时创新多元化的融资平台，切实推动中国国内经济低碳战略转型。

（根据宣讲家网报告整理编辑，

未经许可，不得印刷、出版，违者追究法律责任）

责任编辑：张凌洁

文章来源：http://www.71.cn/2017/0123/931936.shtml