徐小青：解读2017年中央一号文件

 

徐小青 国务院研究发展中心研究员、农村经济研究部原部长 

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今天的发言内容大体上有三个部分：2017年中央一号文件的主要内容；现在中国农业农村发展的背景；学习中央一号文件应该重点把握的几个问题。

一、2017年中央一号文件的内容

2017年的中央一号文件，即《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》,于2016年12月31日签出，于2017年2月5日公布，主题就是“深入推进农业供给侧结构性改革”，同时“加快培育农业农村发展新动能”。

（一）“新阶段”

文件一开始的主题就是农业供给侧结构性改革。第一个是“新阶段”——“经过多年不懈努力，我国农业农村发展不断迈上新台阶，已进入新的历史阶段。”就是说，我们发展到今天，进入到了一个需要转变农业发展方式的阶段。

（二）主要矛盾

文件开始就非常明确地讲现在农业农村（特别是农业）面临的主要矛盾，即“由总量不足转变为结构性矛盾，突出表现为阶段性供过于求和供给不足并存，矛盾的主要方面在供给侧。”它有一个总体的判断，是“由总量不足转变为结构性矛盾”，就是说我们过去不够，现在基本上是充足的，总量已经不是一个很大、很急迫的问题了，而是转变为结构性矛盾，突出表现为阶段性供过于求和供给不足并存。结构性矛盾就是说，有的东西多了，有的东西少了。这个当然是阶段性的，供过于求很明显。最近两年玉米供过于求，库存大增，市场价格在下跌，国家也开始了对临储玉米收购的改革，种玉米的农民也感到增收很困难。我们有一些大宗农产品还要大规模进口，最明显的就是大豆。面对这些情况，中央就作出一个判断——矛盾的主要方面在供给侧。就是说，我们整个农业供给的这一边需要调整，出现了阶段性的供过于求和供给不足并存的局面。

 

（三）面临的挑战

文件明确提出：“农产品供求结构失衡、要素配置不合理、资源环境压力大、农民收入持续增长乏力等问题仍很突出，增加产量与提升品质、成本攀升与价格低迷、库存高企与销售不畅、小生产与大市场、国内外价格倒挂等矛盾亟待破解。农产品供求结构失衡、要素配置不合理、资源环境压力大、农民收入持续增长乏力等问题仍很突出。”这个是非常精准、精辟地把咱们现在农业面临的一些问题指出来了。农产品供求结构失衡，就是有的多了，有的少了。要素配置不合理，包括资金、技术、劳动力。资源环境，这个大家也都很明确，我们缺土又缺水。环境压力，环境污染、生态情况非常不乐观，或者说资源的承载已经到达极限，压力大。农民持续增收，这几年农民收入一直以高于GDP的增速在增长，但是持续增长乏力，就是农民增收以后可能会遇到很多的问题。增加产量与提升品质、成本攀升与价格低迷、库存高企与销售不畅、小生产与大市场、国内外价格倒挂等矛盾亟待破解。

这次中央一号文件把我们当前农业现代化过程当中的问题讲得非常明确。前面讲结构失衡、要素不合理、资源环境压力大、农民持续增收困难，是一对一对的矛盾。比如说增加产量和提升品质，我们要保产量，因为13亿8000万人口，总体上说我们农产品的供给总体都要靠我们自己。有一定的量，国家政策总是在讲，“在保障粮食安全的前提下……”我们总是在强调这句话。现在讲增加产量与提升品质，因为现在随着经济的增长，消费结构在变化，人们对品质、安全的要求越来越高，就是总量矛盾转为结构性的状况。

我们现在成本攀升，劳动力的成本、融资的成本、土地租金的成本都在上升。但是农产品价格相对低迷。库存高企与销售不畅，最典型的、最明显的就是玉米。小生产与大市场，这个就是说我们生产的方式、生产的规模，普遍的规模和市场。国内外价格，这个是指国际市场和国内农产品价格之间的差异。 2012年以后，我们国家大宗农产品的价格都高于国际市场，一个是我们会有进口的情况出现，最根本的，从长远看,还是我们的竞争力的问题，农业的竞争、效益、竞争力的问题。这些矛盾亟待破解，这些问题摆在我们面前，我们需要认真地去思考，去解决。

（四）顺应新形势要求

中央提出：“坚持问题导向，调整工作重心，深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能，开创农业现代化建设新局面。”中央的文件一开篇就把新阶段、主要的矛盾、面临的挑战点出来，并提出总体的要求。

 

（五）总体要求

农业的供给侧结构性改革有四个方面的总体要求。

第一，增加农民收入、保障有效供给。增加农民收入是第一位的。我们改革的目标就是为了农民增收，保障农民持续稳定地增加收入，同时保障有效供给——供给是有效供给，这是主要目标。以提高农业供给质量为主攻方向，所谓供给的质量实际上就包括了农产品的质量、品种、安全是否符合市场的需求，而且还要包括对环境、资源的利用，方方面面。甚至包括一些运营方面、经营方面、加工方面等等，提高整个的供给质量，以这个为主攻方向。以体制改革和机制创新为根本途径。

第二，优化农业产业体系、生产体系、经营体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变。这一下就把我们结构性改革主要的内容讲出来了。

第三，中央还告诫我们，这个供给侧结构性改革是一个长期过程，要处理好政府和市场的关系，协调好各方面利益。

第四，中央明确提出，我们农业供给侧改革的三条底线：确保粮食生产能力不降低，确保农民增收势头不逆转，确保农村稳定不出问题。粮食生产能力不降低，也就是说虽然我们要提高质量，要增加品种，要调整，但是粮食的生产能力不能降低，这是一个长远的问题。农民增收的势头不逆转，近十几年来，农民的收入一直在持续增长，而且是高于GDP的增长。中央提出供给侧改革，当时明确提出来以农民增收为第一目标，要求农民增收势头不逆转，保障做到农村稳定不出问题。

 

（六）文件内容

文件11800多字，六大部分，33节。第一部分是讲结构改革，提出来叫做优化产品产业结构，着力推进农业提质增效。增效，实际上包括效率的概念，也包括效益的概念。第一个大问题讲农业供给侧结构性改革的时候，实际上它是农业现代化的内容，着力推进农业提质增效。这里面提的八点都包括什么呢？

第一，统筹调整粮经饲种植结构。

第二，发展规模高效养殖业。

第三，做大做强优势特色产业。

第四，进一步优化农业区域布局。这个是从国家的角度，根据我们的资源、环境、传统、需求，整体的对区域的布局进行优化，你适合生产什么，有所为，有所不为，是根据你这个地区的自然环境特点、资源的特点进行优化的。

第五，全面提升农产品质量和食品安全水平。这是个核心的问题，提高食品安全的质量，全社会都在关注这个问题。

第六，积极发展适度规模经营。我们前面谈到了“小生产对大市场”的问题。规模经营里面可讨论的问题很多，各地资源环境条件不一样，对规模经营的认识也不太一样。但是，经过这么多年的实践，大概有两点认识：第一点，我国的规模经营不能脱离国情。不到19亿亩耕地，两亿多农户，户均的经营规模还是很小的。随着农业劳动力的转移、二三产业的发展，发展适度规模经营的条件在逐步形成。根据农业部的统计，我国现在经营耕地面积在50亩以上的规模经营农户超过350万户，相对两亿农户来讲，这个数量还是少的，但这是一个发展的趋势。为什么政策老讲适度规模经营？实际上就是要符合我们的国情。第二点认识是，我们看到，每个地方的情况不一样，有的地方人多地少，有的地方人少地多，像黑龙江、新疆、内蒙，相对来讲耕地要多一些。对于不同的作物来讲，有一个概念还需要弄清楚，不是规模越大越好越经济，它总有一个达到最经济规模的度在里面，这在国际上也有很多论证。当然，这个问题在现在的实践中还不合适，因为我们总的格局是人多地少、规模太小，这是国情。所以现在我们也在摸索“什么叫适度”。很多人也在问：什么叫适度？农业部曾经公布过一个比较粗的标准，也就是说在两熟地区50亩为适度的规模；一熟地区为100亩到200亩之间，对于家庭经营来讲，这是大致的范围。

第七，建设现代农业产业园。这是园区的建设，包括示范的，包括创新的，包括全产业链的产业融合的园区。

第八，创造良好农产品国际贸易环境。我们要利用好两个资源、两个市场的问题。

 

第二部分是“推行绿色生产方式，增强农业可持续发展能力”。第三部分是“壮大新产业新业态，拓展农业产业链价值链”。为什么把第二、第三部分放在一起说？第二部分是四点，第三部分也是四点。这八点跟前面的八点放在一起是一个完整的大概念。前面我们说了要调整结构，要提质增效，同时中央提出的增强农业可持续发展的能力，叫做农业增绿。这也是农业供给侧结构性改革很重要的一部分，我们要调整的是对资源的有效利用，对资源的保护，对生态的恢复，对生态的保护。在推行绿色生产方式中提出，要推进农业清洁生产；大规模实施农业节水工程；集中治理农业环境突出问题，如：土壤污染、畜禽粪便、垃圾，农业整体环境问题等；加强重大生态工程建设。对于生态环境，也有很多具体工程。比如说，农业部已经在各类文件、“十三五”规划以及各种专项规划里都提出了这些问题。这次中央文件明确提出节水工程问题，这就是典型的资源问题。我国农业缺土也缺水，缺水的问题可能更严重，大规模实施农业节水工程，这是推行绿色生产方式、增强农业可持续发展能力的要求。

第三部分是“扩大壮大新产业新业态，拓展农业产业价值链”，这是结构调整中的一个直接表现。农业的产业价值链要拓展。我记得2016年中央1号文件突出提出一二三产业融合发展的问题。这实际上就是把农业作为一个完整的价值链，在一二三产业的形态上都有所体现。产业链拉长，体现在价值链拓展。中央提出的新产业新业态，比如大力发展乡村休闲旅游产业。接着提出，推进农村电商发展。互联网在农村生产生活中的应用在不断扩大，不断深化。再有就是，加快发展现代食品产业。这属于加工业。加工深度、加工精度、加工广度，跟技术有关，跟消费需求有关。第四条提出，培育宜居宜业特色村镇。这也是最近几年发展很快的内容，特色小镇、特色村庄。伴随着养老产业的发展，康养、养老等产业都在农村的新产业中有所发展、有所体现。中央提出来叫壮大新产业新业态，拓展农业产业链价值链。这里面产业的概念就宽了。农产品的生产、加工、营销，拉长链条，增加收入，这是一个概念；现在又进行了横向拓展，有很多产业，包括休闲、旅游、农家乐等，地理特色、风景、文化、历史、人文等都能构成新产业的元素。电商的发展，现代食品加工产业，宜居宜业特色村镇，这些绿色发展扩展了新产业新业态。整个农业供给侧结构性改革的具体内容是一个完整的内容，后面我们还要谈到为什么农业供给侧结构性改革和以前的简单的结构调整不一样，以及为什么中央提出这是一个长期的过程。这都与农业供给侧结构性改革丰富的内容、丰富的内涵有关，它确实不是一个简单的结构调整，而是有历史意义的一场变革。

第四部分的内容和第五部分的内容实际上是两个支撑，就是我们拿什么来支撑、推动、保障结构性的调整、绿色的发展、新业态的拓展。这次文件的第四部分讲的是科技支撑，即，“强化科技创新驱动，引领现代农业加快发展”，有五条：一是加强农业科技研发；二是加强农业科技推广；三是完善农业科技创新激励机制；四是提升农业科技园区建设水平；五是开发农村人力资源。这都是老话，但都需要我们持续地着力推动。这些问题不是短期问题，但它是一个基础的支撑力量。整个农业现代化的一个支撑力量，农村经济发展、农村建设的一个支撑力量，主要靠科学技术。中央提出来的土地产出率、资源利用率、劳动生产率等要求，哪一项也离不开技术的应用、技术的创新。

 

第五部分是农村的基础设施、公共事业的发展，叫做“补齐农业农村短板，夯实农村共享发展基础”。十八大以来提出的供给侧改革，要“三去一降一补”，即：去杠杆、去库存、去产能、降成本、补短板。这次中央1号文件里的第五部分明确提出“补齐农业农村的短板，夯实农村共享发展的基础”。在新发展理念中，共享发展是很重要的一个内容。文件强调了四条。第一，持续加强农田基本建设，农田基本建设包括水利建设、土壤改良等，这是农业基础设施建设很重要的部分，也是农业发展的一个短板，是一个长期问题。第二，深入开展农村人居环境治理和美丽宜居乡村建设。深入开展人居环境治理，就是治理农村的生活环境问题，最典型的就是垃圾问题。第三，提升农村基本公共服务水平，这一点包含的内容也是非常多的。第一点的基础设施包括了水、电、路、通讯等硬件基本建设。而基本公共服务水平包括了医疗、教育、养老、社保，以及信息覆盖等公共服务内容。第四，扎实推进脱贫攻坚。到2020年实现全面小康，按照2010年的贫困标准消除贫困，每年都有年度脱贫攻坚目标。这是一项重大政策，也是一项艰巨任务。党中央高度重视精准扶贫，为了达到2020年我们提出的目标，这次中央文件也明确了每一年减少1000万贫困人口的要求。

第六部分是“加强农村改革力度，激活农业农村内生发展动力”。前面强调根本途径是体制改革和机制创新，就是说我们推行农业供给侧结构性改革的根本途径还是改革。这一次中央1号文件也列出了八条，篇幅也是很大的。

第一，深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革。这也是我们最近几年来一直试点试验的。最近几年，已经明确提出市场定价、价补分离的基本思路，现在也在进行试点。价格形成机制和收储制度改革，其中包括取消玉米临储收购制度，开始生产补贴制度，开始实施价补分离。在此之前，例如棉花、大豆目标价格改革，都在探讨农产品价格形成机制和收储制度改革，并已经采取了一些措施，比如拓展收购主体的范围等。

第二，完善农业补贴制度。重点补主产区、适度规模经营、农民收入、绿色生态。除了农机补贴，把种粮农民直补、良种补贴和农资综合补贴三项合一。这实际上都是在考虑怎么完善农业补贴制度，怎么使它更有效率。因为农业补贴制度是国家对于农业生产的支持，对于农民收入的支持，需要在实践当中不断地去完善。

第三，改革财政支农投入机制。这是从国家的角度出发，出发点就是怎么使财政资金更有效率。财政资源也是稀缺资源，非常宝贵。而且财政支农投入应该是起带动、撬动作用，怎么让它更有效是投入机制问题。这也是改革的一项很重要的内容。

第四，加快农村金融创新。文件对农村金融创新提出了很多具体的要求，明显是要推进、促进、加快农村金融改革和机制创新。

第五，深化农村集体产权制度改革。集体产权制度改革是一个很重要的问题，中央已经就此专门提出了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》。这是农村一个很重要的基础性问题。

习总书记多次强调，推进改革就要守住集体所有制的底线，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了；守住保护农民利益的底线，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了。关于产权，农村在城镇化过程中，农业生产经营的新的主体在增加，经营主体在发生变化，城乡关系结构在发生变化，在这种情况下，集体经济怎么发展，集体产权的制度怎么建立，是很重要的基础性的问题。2017年中央一号文件也把它列为改革的一项重点，这已经有章可循，党中央、国务院专门为此发了一个意见，并已经提出了一些具体要求。

第六，探索建立农业农村发展用地保障机制。关于“三权分置”制度（农村土地所有权、承包权、经营权分置）中央专门下发了文件。还有农村集体经营性建设用地、非经营性建设用地，比如宅基地，中央一号文件均予以明确。

第七，健全农业劳动力转移就业和农村创业创新体制。比如劳动力转移就业，从第一产业转移出去，或者从农村转移到城市、城镇，或者返乡进行农村创业创新等，一是明确提出政策，二是提出一些鼓励、支持和保护的要求。

第八，统筹推进农村各项改革

已经布置的试点要综合推进。这里面有一个领导的问题，党的统一领导，通过试点统筹兼顾、统筹推进。

以上是2017年中央一号文件的内容。

 

二、农业农村发展的背景

我国农业农村发展至今，农业现代化推进至今，农村改革探索至今，是一个什么背景？在这个背景之下，党中央提出来的农村发展的政策文件，文件提出的要求与农业农村发展背景有什么关系？

第一，据2016年1月21日国家统计局公布数据显示，中国第一产业增加值为63671亿元，占我国GDP份额（744127亿元）的8.6%。2015年是9点多，2014年、2013年还在10%左右。份额降低，意味着整个国家的现代化，第一产业占总GDP比例的降低，预示着整个国家经济结构的变化。就是说二、三产业的份额高，一产业绝对主宰，绝对量每年都在增加，始终在1%-3%的范围，但是占经济总量的份额在下降。发达国家一般这个比例都在5%以下，比如美国是一点几。所以，份额降低并不意味着农业总量在减少，也不意味着农业的地位下降，而是经济结构现代化、国家现代化水平在提高，同时也意味着农业更加重要。

我们国家现在有一个什么情况？第一产业增加值占整个GDP比例在下降，在朝着现代化结构推进，但是第一产业的就业份额在1/3左右。从国际上看，农业发达国家的农业产业增加值降到10%以下标志着结构在朝现代化经济的方向转变，在转变的同时也要求农业发展方式要发生转变。当前，我国在这方面的比例在下降，但所用劳动力不变，这就涉及劳动生产率的问题，这种情况就更加突出地要求我们要提高农业劳动生产率。30%多的劳动力创造了不到9%的份额。当降到10%以下时，农业发展方式就要发生转变，需要从粗放式向集约式转变，要高效率、高质量地满足需求。

第二，粮食生产连续12年增产后，止步于2016年。

2016年，我国粮食产量比2015年略有减少，减少了0.8%。可以看到，我们不再追求连续增产，这也不符合规律，但是能够取得连续增产的成就，对于支撑我国现代化进程，保障13亿多人口基本的供给是非常重要的。年年必须增不一定符合规律，有丰年就有灾年，但能够保障基本量就可以。虽然2016年的总量略有下降，但是主粮像玉米、稻谷、小麦，连续7年主粮超过5亿吨。2017年1号文件明确指出，粮食供给在品种结构上有些失衡，供过于求与供给不足并存，出现了粮食产量、谷物进口量和粮食的库存量都在增长的复杂局面。为什么中央在一号文件中明确指出结构性失衡的问题？就是我们出现了一种非常复杂的局面。三量齐增，粮食产量增加，进口应该减少，从净进口看，相比2015年，2016年我国谷物净进口量从3000多万吨减到2000多万吨，所以这是一个比较复杂的局面。

 

第三，农民人均纯收入持续较快增长。

2015年，农民收入11422元，增幅7.5%。2016年上半年，农村居民人均可支配收入是6050元，实际增长6.7%。实际增长情况还是不错的，但同时我们又明确地感受到，特别是农民，明确地感受到增收压力在增大，就是增收越来越不容易了。

为什么这次中央农业供给侧结构性改革目标的第一位就是要保障农民增收？农民如果不增收，改革就不能算成功。从2015年开始，农民收入结构也在发生变化，农民家庭经营收入低于农民的工资性收入，这个比例发生变化意味着什么？咱们常讲，农民收入四个部分组成：家庭经营收入、工资性收入、财政转移收入、财产性收入。家庭经营就是从事种植业、养殖业的收入；工资性收入就是从事二三产业的打工收入；还有财政转移收入，就是国家补贴；再有一个就是财产性收入，就是租地、租房子的收入，用自己的财产获取的收入，包括存款利息、股票收益等。当然，对于农民来讲，财产性收入主要来自于转租土地、出租房屋等，这些是主要来源。

过去，农民收入主要是这四部分占大头，直到现在，两项加起来占到80%到90%的是工资性收入和家庭经营性收入。2015年以前，家庭经营收入占比仍然高于工资性收入，但是从2015年开始，农民的工资性收入占比是40.3%，家庭经营收入39.4%，这个比例虽然差别不大，但是比例已经转过来了。那么在经济新常态，在经济增速下降的背景下，非农产业能够为农民提供的就业机会在相对下降，同时，由于经济增速下降，财政收入也相对减少。那么这些减少，对于农民的直接收入、间接收入都会有影响。所以中央提出，要把供给侧结构性改革的目标放在农民增收上，要想办法增加农民收入，保障农民收入能够持续增长。

第四，农业劳动力转移。

截至2015年底，全国有2.77亿农业劳动力转移到二三产业就业，其中外出农民工1.69亿、本地就业1.09亿，本地就业就是指在本村、本镇、本县，不出县域的就业农民。2016年上半年末农村外出务工劳动力总量1.75亿人，转移速度在下降；同时，农业劳动力老龄化趋势明显。城镇化率由45.9%（2008）提高到56.1%（2015），城乡结构发生了历史性变化。但是在农业劳动力方面，比如一些北方地区，农业劳动力的平均年龄是52岁，在长三角、珠三角等一些经济发达地区，农业劳动力的年龄可能会更高，平均在56岁、57岁。据了解，2016年台湾农业劳动力的平均年龄是60岁，日本农业劳动力的平均年龄是67岁，这恐怕是东亚小农经济发展的一个特点。中央提出要培养人才，培养新型农民，培养职业农民等都跟这个有关，都跟农业劳动力老有关。当然，还有其他因素变化，比如城镇化率在提高，城乡结构在发生变化。

 

第五，农村土地流转加快，土地经营方式在发生显著变化。

到2016年上半年，农业部数据显示，全国承包地流转面积超过4.42亿亩，流转比例约为34%。也就是说，18亿亩耕地当中有13亿亩包给农民了，其他的都是国家的，比如说农垦地。同时，农业的经营主体日趋多元化。家庭农场、合作社、龙头企业等新型经营主体，与传统的小规模农户并存，而且新型经营主体发展得还是比较快的。比如，到2016年6月底，农民专业合作社157.1万家，入社农户突破一亿，占全国农户总数42%。也就是说经营主体在发生变化，适度规模经营的状态正在向前发展。当然，发展到什么程度还有待于整个农业现代化进程、城镇化进程、劳动力转移进程等多种因素来影响。

第六，农业生产要素（土地、劳动力、农资）成本上升。2017年中央一号文件在讲矛盾、挑战时，就谈到了“成本攀升与价格低迷”并存。成本的上升主要表现在粮、棉、油等大宗农产品的价格都高于国际市场的价格。这就预示着要提高效益和竞争力，因为如果价格太高，产品的竞争力就会不够。

第七，农业生产资源环境压力增大。多年来，农业资源约束趋紧、面源污染加剧，耕地质量下降等问题日益突出。这是农村供给侧结构性改革的重要部分。2017年中央一号文件也将这一问题摆在了更加突出的位置上。

前面谈到农民工增量，这里有一个情况，农业劳动力的平均年龄在升高，但是农民工总量增速却在下降。也就是说，农民工转出的增量越来越少。这也是一个背景。

我们再来看它的政策背景。每年，中央经济工作会议都会对下一年经济发展的“总盘子”制定发展目标、任务。中央农村工作会议就要按照中央经济工作会议中对农村工作的要求（当然，也包括十八大、全会等其他的工作要求）制定中央一号文件。

2016年12月14日至16日召开的中央经济工作会议，实际上对2017年农村政策、农村工作提出了明确地要求——“深入推进农业供给侧结构性改革”。中央经济工作会议提出：增加绿色优质农产品供给放在突出位置，狠抓农产品标准化生产、品牌创建、质量安全监管；加大农村环境突出问题综合治理力度，加大退耕还林还湖还草力度；积极稳妥改革粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度；抓好玉米收储制度改革；细化和落实承包土地“三权分置”办法；深化农村产权制度改革，明晰农村集体产权归属，赋予农民更加充分的财产权利；推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点；严守耕地红线，推动藏粮于地、藏粮于技战略加快落地；等等。实际上，中央经济工作会议对于2017年农村工作会议提出了一些原则上的要求。因此，2017年中央一号文件就是要贯彻中央经济工作会议对农业、农村工作提出的要求。这是它的政策性背景。

 

三、学习中央一号文件需要重点把握的几个问题

（一）把握农业供给侧结构性改革的内涵

从内容上看，文件分6个部分，共33条。第一部分优化产业结构和第六部分农村改革，都是8条，是重点部分。绿色生产方式部分和新产业新业态部分也可以归到结构调整里。由此可以看出，农业供给侧结构性改革主要由农业结构调整、绿色发展、新产业新业态和农村改革构成，意义深远，不同于以往的结构调整。

此次结构性改革不是简单的总量平衡、数量满足，而是涵盖范围广、触及层次深的一场全方位变革。首先，以往的农业结构调整主要解决供给不足的问题，现在更加注重质量、效益和可持续发展，它不仅是指产品，更是指整个供给侧的质量、效益和可持续发展。其次，以往的农业结构调整主要关注农业生产结构，现在则更注重农业产业、技术和经营结构，追求“农民增收、农业增效、农村增绿”。再次，过去的农业结构调整主要着眼生产力范畴，现在更注重体制改革机制创新，激活农业农村发展的内生动力。当然，改革是一个长期的过程，需要持续进行。中央农村工作会议明确要求，深入推进农业供给侧结构性改革，必须坚守三条底线：粮食生产能力不降低，农民增收势头不逆转，农村稳定不出问题。

由此，理解农业供给侧结构性改革的内涵，要把握三个方面的要求：农业供给侧结构性改革的目标是增加农民收入、保障有效供给，把“农民增收”放在第一位；方向是提高农业供给质量，要以市场为导向，紧跟消费需求变化，不断提高农业综合效益和竞争力；根本途径是农村体制改革和机制创新。

（二）供给侧结构性改革面临的一些挑战

文件指出，要顺应新的形势，坚持问题导向，应对面临的挑战。比如，农产品供求结构失衡等。我们前边讲了，供给侧结构性改革的重要任务是去库存、去产能、去杠杆、降成本、补短板，要针对农业现代化过程中自身的问题，实行农业领域的“三去一降一补”。

农业领域的主要问题是供给效率不高、存在结构性矛盾，农产品供大于求与短缺并存。过去30多年里的农业结构调整都是以农业生产结构调整为主，现在则以消费为主导，追求质量与效率、产品安全，生态保护、农村建设全方位的调整。既然挑战是全方位的，那么，中央提出来的农业供给侧结构性改革措施也是全方位的。而且，明确提出来要理解“两个支撑”。降低农业生产成本与提高效益是农业发展的关键，要靠科学技术、靠转变农业经营方式，如产业融合降低成本，延长农业的产业链，提升农业的价值链。而补短板，主要是强化农业农村的基础设施建设、农业生态与环境保护。

 

（三）调整优化农业产品产业结构的工作方向

这一部分的条款、内容比较多，除了第一部分的8条以外，还要加上第二部分的4条和第三部分的4条，一共16条。

但是核心问题就是产业结构调“优”，生产方式调“绿”，生产体系调“新”。调优产品结构方面，消除无效供给、增加有效供给、减少低端供给、拓展高端供给，都是市场的要求，符合市场运行规律。文件提出：统筹粮经饲种植结构，发展规模高效养殖业，做大做强优势特色产业。调好生产方式方面，推行绿色生产方式，修复治理生态环境，既还历史旧账，也为后代留生存和发展空间。文件提出：推进农业清洁生产、大规模实施农业节水工程、集中治理农业环境突出问题等政策措施。调顺产业体系方面，要着力发展农村新产业新业态，促进一二三产深度融合，实现农业“全环节升级、全链条升值”。文件提出：大力发展乡村休闲旅游产业、农村电商、现代食品产业等政策措施。

在产业结构调“优”，生产方式调“绿”，生产体系调“新”之后，文件还提出了“两个支撑”：强化科技支撑和基础支撑，包括社会事业、扶贫等。

（四）加大农村改革力度的着力点

这一部分的篇幅很长，共8条，内容详细，要求明确。这一部分最核心的问题就是理清政府与市场的关系，着力点则是激活市场、激活要素、激活主体。比如创新资源要素配置机制，文件提出改革财政支农投入机制、加快农村金融创新、深化集体产权制度改革等重大政策举措。激活主体方面，加快推进农业经营体系改革，激活各类人才到农业农村创新创业。文件提出一系列政策举措，培育发展新型农业经营主体和服务主体。激活市场方面，这几年的改革提出“市场定价、价补分离”的农产品的价格形成机制和收储制度，让价格来体现供求关系，让供求关系来决定价格。文件提出，要深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革、完善农业补贴制度等。

政府对农民、农业的支持，要把补贴和价格分开。理清政府和市场的关系就体现在这方面。我们要支持农业的发展，给农民一定的收入补贴，同时，让农产品价格最大程度地回归市场，回归到供给和需求相匹配的点上，这很复杂，也是不断变化的。但是此次改革的思路却非常明晰，中央一号文件提出来八个方面的工作要求，来理清政府和市场的关系，激活市场、激活要素、激活主体。

2017年中央一号文件的内容非常丰富，针对历史阶段变化出现的新情况和农业、农村本身的问题，对农业供给侧结构性改革提出了明确的方针政策和具体的工作部署。这是我初步学习的一些体会，我们要在实践中再学习，领会中央文件的政策要求。

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责任编辑：余永峰

文章来源：http://www.71.cn/2017/0217/935244.shtml