刘泉红：国企“混改”激发创新活力 ——学习2017年《政府工作报告》

 

刘泉红  国家发改委宏观经济研究院市场与价格研究所副所长、研究员

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各位同志，大家好！今天的讲座主要分三个部分的内容。第一部分，《政府工作报告》关于国企国资改革的主要内容；第二部分，国企国资改革的目标导向和问题导向；第三部分，介绍2017年国企国资改革方面的重要举措和推进方式。

一、2017年《政府工作报告》关于国企国资改革的主要内容

2017年的《政府工作报告》提到这样一个词，叫“加快推进国企国资改革”。整个报告关于国企国资改革的核心内容共223个字：“要以提高核心竞争力和资源配置效率为目标，形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制。今年要基本完成公司制改革。”这段话是关于2017年国企国资改革的主要目标。

《政府工作报告》还对2017年国企国资改革的主要举措作了一些部署。第一，深化混合所有制改革，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。第二，抓好电力和石油天然气体制改革，开放竞争性业务。第三，持续推进国有企业瘦身健体、提质增效，抓紧剥离办社会职能，解决历史遗留问题。第四，推进国有资本投资、运营公司改革试点。第五，改善和加强国有资产监管，确保资产保值增值，把人民的共同财富切实守护好、发展好。

这里有很多新的提法。比如，“要基本完成公司制的改革”。现在，中央企业层面约有92%的法人单位完成了公司制改革，地方国有企业层面也有90%以上完成了公司制改革，要在2017年实现“基本完成”的话，扫尾工作要基本做完。

回顾一下，2016年年底的中央经济工作会议对于国企国资改革是怎么定调的？去年也是这么说的，“要深化国企国资改革，加快形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制”。我们看，从“形成有效制衡的公司法人治理结构”，到“灵活高效的市场化经营机制”，这个提法应该是一脉相承的。2017年的《政府工作报告》和2016年的中央经济工作会议的提法完全一致。

那么在2016年中央经济工作会议上也提出，“混合所有制改革是国企改革的重要突破口，按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的要求，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性的步伐”。这在2017年《政府工作报告》中完全体现了。还有“加快推动国有资本投资、运营公司改革试点”，这在2017年《政府工作报告》中也一字不变地得以体现。所以可以看到，2016年中央经济工作会议的主要精神已经在2017年《政府工作报告》中有了一个比较完整的体现。刘泉红.mp3

 

我们再看一下，2016年《政府工作报告》是怎么提的呢？2016年提的是“大力推进国有企业改革”，与今年提的“加快”不同，推进的力度和进展会不一样，“加快”比“大力”更加具有精准性。要“加快”，就必须知道从什么突破口去切入，要知道哪些方面是有突出问题的，以问题导向和目标导向为出发点去推进国企改革。

当然，2016年《政府工作报告》也提出，“今明两年，要以改革促发展，坚决打好国有企业提质增效攻坚战。推动国有企业特别是中央企业结构调整”，提出“创新发展一批，重组整合一批，清理退出一批。推进股权多元化改革，开展落实企业董事会职权、市场化选聘经营者、职业经理人制度、混合所有制、员工持股等试点”。我们也可以看到，这些试点已经在推进。同时，2016年还提出要“深化企业用人制度改革，探索建立市场化选任方式相适应的高层次人才和企业经营管理者薪酬制度”。中央也提出“加快改组组建国有资本投资、运营公司”。我们可以看到，2015年和2016年就有公司在试点。

2016年《政府工作报告》还提出，“以管资本为主推进国有资产监管机构的职能转变，防止国有资产流失，实现国有资产保值增值”。这是一个长期性的事儿，今年还要持续推进。2016年还提出，要“赋予地方更多国有企业改革自主权”。地方创新是我们在国家层面推进改革思路和举措的一个很重要的来源，要鼓励地方创新。地方人民群众的创造力也是无穷的，他们在一些创新举措上也可以给我们提供很多具有重要参考价值的思路和建议。

同时，2016年《政府工作报告》提出，“加快剥离国有企业的办社会职能，解决历史遗留问题，让国有企业瘦身健体，增强核心竞争力”。关于“剥离国有企业的办社会职能”，很多地方也推行了一些试点。比如，在办学校、办医院方面已经有了很大进展。当然，“三供一业”方面的进展还有更得力的举措进一步推进下去。2016年《政府工作报告》和2017年《政府工作报告》在这方面的提法是有差别的。

2017年《政府工作报告》提到，“鼓励非公有制企业参与国有企业改革”。这和国企国资改革也非常具有相关性，因为我们要发展混合所有制经济，就必然涉及非公有制企业参与国有企业改革。《政府工作报告》也提出，要“更好激发非公有制经济活力。深入落实支持非公有制经济发展的政策措施。加快构建新型政商关系”。这不只涉及企业自身的改革，还有政府部门改革、政府与企业之间的纽带。比如，一些市场的中介机构等，这些方面我们也要有跟进的措施，才能更好地推进，更好地构建新型政商关系。

2017年《政府工作报告》也提到，要“鼓励非公有制企业参与国有企业改革”。这也是一项必须长期坚持下去的举措。李总理在报告里提出，要“坚持权利平等、机会平等、规则平等，进一步放宽非公有制经济市场准入”。按我的理解，这一点应该说是抓住了当前非公有制经济参与国有企业改革的一个痛点，在一些垄断性行业，准入的隐形或有形的门槛是很大的障碍。所以，这话提得非常有针对性。

 

下面还有更进一步深化的内容。“凡法律法规未明确禁入的行业和领域，都要允许各类市场主体平等进入；凡向外资开放的行业和领域，都要向民间资本开放”。不能有歧视。我们也制定了公平竞争审查制度，市场准入也好，投资政策也好，都应该一视同仁，不应该有所偏差。“凡是影响市场竞争的不合理行为，都要坚决制止”，这个话可以说的是非常到位的。我们也可以看到，关于激发非公有制经济活力，2016年《政府工作报告》提到，“大幅放宽电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用等领域市场准入，消除各种隐性壁垒，鼓励民营企业扩大投资、参与国有企业改革”。这是从发展的角度提出的。同时，也从改革的角度、市场准入的角度提出，“在项目核准、融资服务、财税政策、土地使用等方面一视同仁”。这可能提得比较具体。另外也提出，“依法平等保护各种所有制经济产权，严肃查处侵犯非公有制企业及非公有制经济人士合法权益的行为，营造公平、公正、透明、稳定的法治环境，促进各类企业各展其长、共同发展”。可以看到，2016年《政府工作报告》关于非公有制经济发展方面的提法与今年有很大不同。所以，在去年已有的具体做法和一些做法已经落实好的基础上，针对现存的关键问题，我们提出了新的举措。可以说， 2017年《政府工作报告》有很多创新的东西。

同时，2017年的报告也提出了跟国企相关的几个方面。

第一，扎实有效去产能。

这跟很多央企、国企非常有相关性。报告提出，“今年要再压减钢铁产能5000万吨左右，退出煤炭产能1.5亿吨以上。同时，还要淘汰、停建、缓建煤电产能5000万千瓦以上，以防范化解煤电产能过剩风险，提高煤电行业效率，为清洁能源发展腾空间”。这是从发展的角度提出的。同时，“要严格执行环保、能耗、质量、安全等相关法律法规和标准，更多运用市场化法治化手段，有效处治‘僵尸企业’，推动企业兼并重组、破产清算，坚决淘汰不达标的落后产能，严控过剩行业新上产能”。这是从“去产能”的角度和淘汰处治“僵尸企业”的角度提出的重要、实际、具体的举措。

同时提出一个底线，“去产能必须安置好职工，中央财政专项奖补资金要及时拨付，地方和企业要落实相关资金与措施，确保分流职工就业有出路、生活有保障”。其实，国企改革在安置职工方面也是一个底线，我们要妥善处理好改革、发展和稳定的关系，这是改革的根本的出发点和原则。如果稳定都保证不了，改革就失去了目的和意义，稳定是前提，改革是主要动力，发展才是根本目的。

第二，积极稳妥去杠杆。

针对非金融企业，2017年《政府工作报告》也提出，“我国非金融企业杠杆率较高，这与储蓄率高、以信贷为主的融资结构有关”。当然，也指出了融资结构的壁垒。“要在控制总杠杆率的前提下把降低企业杠杆率作为重中之重。促进企业盘活存量资产，推进资产证券化，支持市场化法治化债转股”。不是随意性的，不是以行政化手段去主导的，必须以市场化法治化手段为主。市场起主导作用，法治是根本保障，这是我们必须要遵循的一个根本原则。报告提出，“加大股权融资力度，强化企业特别是国有企业财务杠杆约束”。广大国有企业也要注意，财务杠杆约束是非常重要的，一定要将企业负债降到合理水平，不要让杠杆率过高，而是控制在一个合理的底线以内。

 

第三，多措并举降成本。

在降成本方面，报告也提出，“全面清理规范政府性基金，取消城市公用事业附加等基金，授权地方政府自主减免部分基金。二是取消或停征中央涉企行政事业性收费35项”，“减少政府定价的涉企经营性收费”。这都是跟企业相关的。提出，“继续适当降低‘五险一金’有关缴费比例”，“通过深化改革、完善政策，降低企业制度性交易成本，降低用能、物流等成本”，这也是非常具有指向性和针对性的。“使企业轻装上阵，创造条件形成我国竞争新优势”。在国际上，没有成本优势，产品就没人买，一些国际资本就会投向成本更低的地方。所以，我们还是要挖掘潜力，尽量在企业的国际竞争方面形成新的优势，可以是成本和质量的综合优势，也可以是质量和服务的综合优势。

报告也提出，“加强产权保护制度建设”。产权保护制度建设与国企改革也是息息相关的，尤其是混合所有制改革。我们要让公有制资本、外资、集体资本、个人职工资本参与到国有企业改革当中来，如果对它们的产权没有好的保护制度，它们参与的积极性就要大打折扣。所以，一定要打消它们的疑虑，让它们有更高的激情、更多的积极性来参与国有企业改革。所以，报告也提出，“保护产权就是保护劳动、保护发明创造、保护和发展生产力。要加快完善产权保护制度，依法保障各种所有制经济组织和公民财产权，激励人们创业创新创富”。通过“双创”，必然可以使人们合理地致富。这也是我们所提倡的，通过合法经营勤劳致富。

要“激发和保护企业家精神，使企业家安心经营、放心投资”。这句话也非常关键，除了产权保护以外，企业家精神也是包括国有企业在内的广大企业所必须提倡和推崇的。如果一个企业的领导班子没有爱岗敬业、诚实守信等方面的企业家精神，既是他“在其位”，也不见得会“谋其政”。企业管理层或企业高管不好的精神状态、思想意识层面的一些弊病等，也会给企业发展带来一些负面的影响。

对于侵害企业产权的行为，报告提出，“必须严肃查处、有错必纠”。就是说，我们有一个容错机制。在前几年的发展中，我们在保护企业产权方面有一些做得不到位的地方，我们可以有一个容错纠错机制，给广大企业家吃一颗定心丸，让他们更踏实、更放心地把资本投入到国有企业改革的进程中来。这个话也是非常关键的。

 

二、国有企业改革的问题导向和目标导向

（一）国企要发挥“六个力量”的作用

关于国有企业的定位，习近平总书记在2016年的讲话里也提到了。我们需要怎样的国企？或者说，国企应该在中国未来的发展进程中要发挥什么样的作用呢？习总书记强调，要努力把国企建设成“六个方面”的重要力量：一是党和国家最可信赖的依靠力量；二是坚决贯彻执行党中央决策部署的重要力量；三是贯彻新发展理念、全面深化改革的重要力量；四是实施“走出去”战略、“一带一路”建设等重大战略的重要力量；五是壮大综合国力、促进经济社会发展、保障和改善民生的重要力量；六是我们党赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利的重要力量。这“六个方面”涵盖了我国经济社会发展和党的建设的各个方面，国有企业要在这些方面发挥关键作用。或者说，国有企业不是单纯地为了盈利而盈利的经济组织，而且是政治组织，是中国共产党的执政基础。

（二）十八届三中全会以来国有企业改革的主要特点

第一，更加注重改革的精准性。所谓精准性，其实是一个问题导向。坚持改革奔着问题去，有什么问题就改什么问题，什么问题突出就重点改什么问题。这是一个很重要的导向，也是一个很重要的特征。

第二，更加注重改革的规范性。先定规则再改革，于法有据搞改革。从2015年到2016年间，我国出台了一系列与国企改革顶层设计相配套的具体方案，确立形成了“1+N”文件体系。在30多年的国企改革实践经验基础上，2017年《政府工作报告》提出国企国资改革举措，也非常具有规范性。

第三，更加注重改革的系统性。强化改革政策之间、措施之间、工作之间的衔接配合、协同发力。在国企改革相关文件，尤其是国家发改委主导的混合所有制改革相关文件的起草和讨论过程中，非常注重和其他有关部委、央企的沟通交流，多次听取他们的意见和建议，反复进行修改和完善。这也是继续推进国有企业改革过程中的一个重要特点。

第四，更加注重改革的公开性。坚持阳光透明，国企改革的政策、方案、措施、过程能公开的都要公开，主动接受监督，决不让改革的红利成为个别人的私利。这样，也方便人民群众对国企改革的深入理解，推动改革举措的落实，使国企改革少走弯路。

 

（三）当前国企改革的突出问题和改革目标

中共中央、国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）提出了当前国有企业改革面临的一些主要问题，主要包括三个方面。一是一些企业市场主体地位尚未真正确立，现代企业制度还不健全，国有资产监管体制有待完善，国有资本运行效率需进一步提高。二是一些企业管理混乱，内部人控制、利益输送、国有资产流失等问题突出，企业办社会职能和历史遗留问题还未完全解决。三是一些企业党组织管党治党责任不落实、作用被弱化。

2017年《政府工作报告》为下一步的国企改革确立了年度目标，提出要以提高核心竞争力和资源配置效率为目标，形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制。这对国有企业的现代企业制度建设、内部结构治理等方面，提出了更高要求。今年要基本完成公司制改革。当然，市场化经营机制建设不完全是企业的事，也和政府管理体制有很大的关系。这方面，政府也要有一些配套性举措，保证国有企业改革的顺利推进。同时，报告也提出，2017年要基本完成公司制改革。

（四）促进国有资本布局优化

这也是国有企业市场化经营机制的一个重要目标。要紧紧围绕服务国家战略，统筹规划国有资本战略布局，建立动态调整机制。落实国家产业政策和重点产业布局调整总体要求，优化国有资本重点投向和领域，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。

（五）推进国企重组

关于企业重组，在2016年《政府工作报告》中有一个明确的提法，今年还要继续推进。李克强总理指出，国企重组质量重于数量，核心竞争力才是关键。国资委在记者会上也提出，国有企业的重组，不能搞行政的“拉郎配”，更不能搞简单的“归大堆”，也不是搞新的垄断，也不会出现一哄而起、大规模的“重组潮”。没有核心竞争力，企业的简单合并没有意义，用行政化手段推进国企重组是不可取的。国企重组的根本目的是推进国有资本布局优化，提高资源配置效率，推动供给侧结构性改革，促进企业转型升级，提高企业经济效益，同时不断地增强国有经济的活力、控制力、影响力、竞争力和抗风险能力。我们要增强企业的核心竞争力，而不是一味地把企业做大。如果仅仅是销售额增加了，而企业的内部管理没有得到优化，企业与子企业、公司与子公司之间还存在着恶性竞争，那么，这依然是一次失败的重组。我们要避免这种现象的发生，要以质量为出发点，推进国有资本布局优化，提高资源配置效率。

（六）提高资源配置效率

2017年1月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新政府配置资源方式的指导意见》，提出从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，创新配置方式，更多引入市场机制和市场化手段，提高资源配置的效率、效益。文件也提到了国有资产的配置，提出“推动国有资本合理流动、有序进退和优化配置”，这对国有企业改革有很好的导向作用，要通过增强国有资本的流动性让国有资本参与到混合所有制改革中来。所以说，促进资源配置效率，更好地推动国有企业改革，会迎来一个双向、共赢的局面。

 

三、2017年国企国资改革的重点举措

这部分主要是2017年《政府工作报告》关于国企国资改革提出的主要改革举措，我谈一谈个人的理解和看法。

（一）2016年国有企业交出较好答卷

具体解读之前，我们先看一下2016年国有企业改革的主要成就，也就是2016年国有企业改革总体运行的数据。

到2016年底，国有资产监管系统企业资产总额达到144.1万亿元，净资产达到45.3万亿元，其中国资委监管的102家中央企业资产总额达到50.5万亿元，净资产达到16.9万亿元。同时，我们也可以看到增长率的数据，国资监管系统企业实现营业收入达到43.6万亿元，同比增长4%，实现增加值达到10.4万亿元，同比增长7.4%，实现利润总额达到2.3万亿元，同比增长6.3%，上交税费总额3.3万亿元，同比增长4.8%；其中，中央企业实现营业收入达到23.4万亿元，同比增长2.6%，实现增加值6.1万亿元，同比增长5.2%，上交税费总额2.1万亿元，同比增长3%。这些数据都是在2016年宏观经济形势不是特别好的情况下取得的，我觉得是非常难得的，也扭转了2015年收入和利润双双下降的被动局面，圆满实现了效益恢复性增长的目标，实现了“十三五”规划的良好开局。从这个数据看，国企还算是交出了比较好的答卷。

（二）具体改革举措

1.深化混合所有制改革

《政府工作报告》提出，深化混合所有制改革，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。这也是我们在推进国家试点的7个主要领域。

如何深化混合所有制改革？一是要从数量上扩大“混改”试点的面，要扩大中央和地方的国有企业“混改”的范围。二是从层级上要提升，不能光局限在三级四级子公司的层面。新设的，哪怕是四级五级子公司要改起来是很容易的，但是越往上越难，尤其到集团公司层面是最难的，所以我们在这个方面也要有突破，通过一些试点也好，一些关键性举措也好，推进更高层级的国有企业混合所有制改革。三是在深度上也要进一步拓展，改革的举措要有更深的、更有针对性的、更有问题导向的举措，在原来想碰但还没敢去碰的那些关键痛点去触及、去推进这些方面的改革。只有这样才是一个深度上的拓展。

当然，混合所有制改革也不是说所有的国有企业都要搞混合所有制，在实践中也不是“一混就灵”，“混改”虽然说是一个重要的举措，但不是唯一的，在推进过程中，还是要沿着中央指明的正确方向做好混合所有制的改革。从国有企业改革30多年的历史经验可以看出来，国有企业改革必须以产权制度改革为核心。那么，“混改”其实就是触及产权制度的改革。早在2003年，十六届三中全会就提出产权是所有制的核心和主要内容，明确要建立“十六字”的现代企业制度，即归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，理清了关于国有企业改革产权的认识。只有产权制度完善，才能使企业的经营管理制度发生质的转变，真正成为自主经营、自负盈亏的商品生产者，成为市场活动的独立主体，企业的经营管理机制也才能最终走上规范化、科学化和制度化的轨道。只有这样才能真正使企业员工的积极性得到充分调动。

 

“混改”背后是有很多考量的。第一个出发点，从国有企业的角度来看，要让国有企业以更加市场化的方式参与市场竞争，拥有更高的资产回报率和更好的运行效率。这是我们前面问题里指出来的，让市场化的经营机制更加健全。第二个出发点，要理顺政企关系，完善国有资产管理体制和现代企业制度，尤其是产权关系、公司治理、领导人管理制度、激励约束等内部管理机制，提升企业的活力。通过非公有制资本的参与，提升国有资产运行的活力和效率，改进国有资产管理体制，改革政企关系，倒逼政府管理体制改革，这也是一个很重要的出发点。第三个出发点，从非公有制经济来看，非公经济通过与国有企业联姻参与混合所有制改革，可以突破行业壁垒，补齐资源、资金等发展短板。通过“混改”，让国有企业与非公有制企业，国有资本和非公有制资本融合发展，实现双赢，这可以说是改革红利的共享，是我们的一个重要考量。

关于“混改”的参与方，前面我们也提到，央企和地方国有资本、民营资本、境外资本和企业内部的职工资本都可以参与到混合所有制改革中。所以，“混改”的参与方应该是国、民、内、外（央企和地方国资、民营资本、内部职工、境外资本）“四位一体”的。

在推进“混改”的举措上，要有一个分类推进的思路。对于公益类的国有企业混合所有制改革，在水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域，根据不同业务特点，加强分类指导，推进具备条件的企业实现投资主体多元化。通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与公益类国有企业的改革。可以看到，山东交运、江西盐业等很多企业都在推进混合所有制改革，而且取得了很大的进展。政府要加强对于公益性行业的价格水平、成本控制、服务质量、安全标准、信息披露、营运效率和保障能力等方面的监管。政府也不是撒手不干了，还是应该在后面做一些该做的事，公共服务这方面是不能丢的，该交给市场的交给市场，该政府捡起来的或者说政府本身应该做的还是应该很好地完成自己的角色。

对于充分竞争行业和领域的商业类国有企业混合所有制改革，方向也是非常明确的，应该按照市场化、国际化的要求，以增强国有经济活力、放大国有资本的功能、实现国有资产保值增值为主要目标，以提高经济效益和创新商业模式为导向，充分运用整体上市等方式，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化。我们觉得整体上市这块非常好，整体上市以后可能就不存在存续的集团公司了，在集团层面也就自然实现了企业的混合所有制改革，管理层级也就可以有适当地减少，那么效率自然会提升。因为企业上市对于企业效率的提升有很好的促进作用，何况整体上市以后每天都有一个广告效益，交易所对财务透明度的要求以及公众的监督等对企业管理机制、市场化运营机制也有很好的促进作用。还要坚持以资本为纽带完善混合所有制企业治理结构和管理方式，国有资本出资人和各类非国有资本出资人以股东身份履行权利和职责，使混合所有制企业成为真正的市场主体。只有成为真正的市场主体，“混改”才能真正到位。

 

·区分不同情况分类施策

当然，在推进混合所有制改革的进程中还要根据不同的情况分类施策。要区分“已混合”和“宜混合”等不同情况，对通过实行股份制、上市等途径已经实行混合所有制改革的国有企业要进一步健全法人治理结构、提高国有资本配置效率，更多地从内部去挖掘管理的潜力和提升运营效率。把它作为一个样板，也可以复制，让其他没有改革或正在改革进程中的企业来学习、推广。对于适宜继续推进混合所有制改革的企业，要充分发扬市场机制作用，坚持因地施策、因业施策、因企施策，坚持“宜独则独、宜控则控、宜参则参”，坚持不搞“拉郎配”、不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。这个改革不是行政性的，而是坚持市场导向。不是所有的企业都要搞“混改”，要条件成熟了再搞，条件成熟了再推进。我们前面经历了这么多的改革进程，也有这么多企业在试点，在试点的基础上总结出来很多的经验，经验成熟以后再推进，就可以在改革的进程中少走一些弯路。

·区分集团公司、子公司不同层级

在推进混合所有制改革时还要注意区分集团公司和子公司不同层级。集团公司层面要有一些负面清单，在国家明确规定的特定领域坚持国有控股；在其他领域，要鼓励通过整体上市、并购重组等方式，积极引进战略投资者，逐步调整国有股权的比例，让其他所有制的资本参与进来。在子公司层面，要以研发创新、生产服务等实体企业为重点，引入非国有资本，加快技术创新、管理创新、商业模式创新，合理限定法人层级，有效压缩管理层级。在子公司层面，通过这些举措推进混合所有制改革。同时，尽量把改革往更高层级推进。

·开展不同领域混合所有制改革试点示范

在试点方面，要结合电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域改革，开展放开竞争性业务、推进混合所有制改革试点示范。这也是2017年一项非常重要的工作。在基础设施和公共服务领域选择有代表性的政府投融资项目，开展多种形式的政府和社会资本合作试点，加快形成可复制、可推广的模式和经验。尤其对于新设的项目来说，现在政策和融资配套的力度也都是非常大的，通过少量的政府资金去撬动更多的社会资本参与，让他们融合到公共服务领域、公共基础设施建设方面，对于国家建设、对于市政设施的建设都是非常有好处的。

 

·规范开展员工持股

其实，混合所有制改革还有一个“参与者”，就是员工持股。员工持股并不是新事物。现在，员工持股的出发点还是本着规范开展的原则，不要使员工持股成为分享国有资产的“盛宴”。员工持股主要是在人力资本和技术要素贡献占比较高的子企业实施。为什么这样说呢？举个例子，技术骨干、管理骨干、生产骨干参与到子企业尤其是新设项目中时，当他手上有了企业股份以后，管理企业会更加理直气壮。哪怕管理者只持有企业5%的股份，也可以理直气壮地管理手下的员工。所以，对于管理层来讲，他有更强的管理好企业的积极性和内在动力，因为他本身就被利益绑定在企业发展的航船上。可以说，员工持股对于企业的良性发展、对于企业管理层更多地关注企业的长远发展是有好处的。因为他有股份基金在企业里，他就不会只考虑眼前的利益，而是会想到我是这个企业的股东，我在对其他股东负责的同时，也要对自己的资本负责。这样一来，他就更有动力，更有积极性。

员工持股还有一个很重要的方面，就是要跟岗位挂钩，建立完善随岗位变动的有序退出机制。比如某个员工退休或者调到别的单位去，三五年以后，他的股份必须退出来。在他持股之前，我们可以跟他签署相关的约定。这样的退出机制是有利于企业长远发展的。

同时，在推进员工持股的进程中，还应该公开透明，要广泛听取员工的意见，避免侵害股东的权益。对于员工持股的比例，也是有相关规定的。首先，企业全部有效的员工持股比例以及员工个人持股比例的最高上限应该严格遵守企业实行员工持股试点的有关工作要求。另外，在持股方案确定的持股比例限额内，由员工自愿确定实际入股份额，员工持股的股票总数不包括通过二级市场自行购买的股份。还有就是在具体确定持股比例时，应充分考虑未来员工持股的实施，可适当预留相应股份。也就是说，除了前面提到的退出机制以外，还可以设一个预留机制。总得来说，退出机制和预留机制对于完善员工持股是非常有用的。

员工持股股份该怎么管理呢？员工持股的管理可以多样化，员工既可以个人名义直接持股，也可通过持股平台，如公司制企业、有限合伙制企业、员工持股计划等，以及法律法规允许的其他方式持有企业股权。持股平台应主要从事员工所持股权的管理，不得从事其他经营性活动。比如退出股份，就可以通过这个平台来运作。另外，上市公司可以自行管理本企业的员工持股计划，也可以将员工持股计划委托给信托公司、保险资产管理公司、证券公司、基金管理公司等具有资产管理资质的机构管理。

 

混合所有制改革还有一个方面的内容，就是怎样完善它的治理结构。要推动绝大多数混合所有制企业包括其母公司层面进一步健全现代企业制度，形成权责统一、运转协调、有效制衡的法人治理结构。这对于混合所有制改革是非常关键的，也是增强企业的市场活力、完善市场化的经营机制的重要方面。

同时，为了保护中小股东，尤其小股东的利益，我们还要尽量建立强制性的小股东累计投票权制度，使混合所有制企业中的小股东有充分的利益诉求和顺畅可靠的表达渠道。比如涉及到重大资产处置或者重大举措的时候，小股东可以通过累计投票权制度表达诉求，当投票达到三分之一以上的时候，就能阻止不利于他的决策的推行。如果能达到一致行动的目标的话，累计投票权制度对他们来说就非常有意义了。

另外，对关系到国家安全和国民经济命脉的少数行业，我们还应该有底线。特别是在实行混合所有制经济的公司中，国有股权可实行具有否决权的“金股”制度，以维护国家和全社会的公共利益。比如涉及国家安全、员工就业、生态环境保护的重大举措，就可以凭借“金股”制度来进行干预。

在治理结构方面，还应该处理好董事会与经理层的关系。各个“混改”的参与方都是凭借资本投入的多少有不同的参与度。董事会主要是履行决策和监督的作用。他决策重大的事项，向经理层授权，在一定范围内，选聘、评价和激励经理层，监督重大决策的执行情况。现在，在企业的高管层面，我们推行了越来越多的市场化选聘。经理层主要是向董事会负责并报告工作，拟定提交董事会决策的事项方案，执行董事会决策，并向董事会报告重大决策执行情况。一定要处理好董事会与经理层的关系，才能使混合所有制企业在改制后运行得更加顺畅，才能使市场化运营机制更加完善，效率也更高。

 

（二）推进自然垄断行业体制改革

推进自然垄断性行业的体制改革，要抓好电力和石油天然气的体制改革，开放竞争性业务。这其实是从行业准入的角度来说的。

垄断性行业的国企改革还有一个攻坚克难的过程，主要包括四个关键要素。

第一，政企分开、政务分开。要理清政府和企业的合理边界，政府不能干预企业的实际运营。

第二，变“大垄断”为“小垄断”。自然垄断的规模经济并不是越大越好。要形成“标杆竞争”，运用区域间比较竞争，一定程度地解决监管者和被监管者之间的信息不对称，激励垄断企业不断提高效率，降低成本，改善服务。以铁路为例。如果某一段铁路实现了民营经济控股，那么它的运营效率对国有铁路来说可能就具有标杆作用。当然有一些基础数据可能不在一个层面上，比如说历史负担、负债规模、财务指标等都可能会有差异，但是如果是在相同层级，而我们的指标还比民营经济控股的要差的话，那我们就没有理由不去改进运营效率，也没有理由不进行混合所有制改革。

第三，引入竞争。要区分自然垄断业务和竞争性业务，要对从事垄断行业中竞争环节业务的国企进行股权多元化改造，重塑市场主体地位，只有这样才能建立兼顾规模经济和竞争效率的有效竞争的市场格局。

第四，加强监管。要加强对自然垄断环节的价格、质量、普遍服务等的监管来有效促进服务质量的提升，保证不损害消费者的利益和公共利益。

在推进自然垄断行业改革时，最主要的是实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开，放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化，同时加强分类依法监管，规范营利模式。并不是每个行业都能推行一样的改革模式，比如说上下游、中间环节、增值环节等，每个行业的界定都是不一样的，所以应该分业推行。

比如，电力。从政府层面看，打破省间壁垒、扩大市场化交易规模将是下一步电改的工作重点，省间交易的中长期合作机制、水电优先发电权合约机制、省间风火、光火、水火的发电权交易等正在酝酿。有一些企业也推出具体的举措，比如国网将构建全国统一电力市场，争取市场化交易电量突破1万亿千瓦时，“混改”以合资合作、上市为主要形式，以抽水蓄能电站建设、增量配电投资业务放开、产业和金融单位等为重点。《南方电网公司关于2017年全面深化改革的指导意见》明确2017年公司重点抓好的六项工作：持续完善输配电价机制建设、持续加大电力市场化交易力度、努力提升电力交易机构规范运行水平、深入推进售电侧改革、积极参与增量配电业务改革试点、稳妥推进独立供电区改革。

再比如，石油天然气。在十八届三中全会以后，很多企业也出台了一些具体的改革举措，各个产业链的“混改”试点已经有序展开。2017年1月，中石油天然气销售南北分公司相继成立；中石化销售子公司完成增资后，将择机上市。2017年2月10日，中油资本正式挂牌，在分类推进领域迈出了重要一步。

在铁路方面，全国首条民资绝对控股的铁路——杭绍台高铁在浙江台州开工，主要通过PPP的模式推进。在这个过程中，“民营投资联合体”占股51%，成为控股大股东，而且通过联合体的形式也达到了一致行动人的目标。这条铁路对于国有铁路来说，可以起到竞争标杆的作用，对促进铁路运营效率的提升也起到很好的促进作用。当然，铁路改革还有其他的方面，比如广铁集团或者国铁在营运程度上也是有标杆作用的，在竞争方面大家也可以进行比较。

 

（三）剥离办社会职能

李克强总理在2017年《政府工作报告》中指出，要持续推进国有企业瘦身健体、提质增效，抓紧剥离办社会职能，解决历史遗留问题。

过去，国企是无所不包的。很多国企都有自办的“三供一业”、学校、医院、物业公司等，这些历史遗留问题对于国有企业来说也是很重的负担。要减轻企业办社会负担，首先要对其有全面、充分的认识。我认为，国有企业办社会职能是当前制约国有企业持续健康发展的突出问题。剥离国有企业办社会职能是供给侧结构性改革推进的重大举措，是当前国有企业瘦身健体、提质增效的重要工作措施，是减轻国有企业负担、增强企业内部活力的有效途径，有利于国企精干主业、提升核心竞争力，还可以实现公共服务专业化、切实改善民生。

从实际情况来看，近些年企业办中小学、公检法机构已基本移交，部分企业所办医院移交地方或进行了改制。但目前国有企业仍然存在大量办社会职能等历史遗留问题，制约着国有企业进一步改革发展。

据不完全统计，目前各级国资委监管企业办社会职能机构约1.66万个，其中职工家属区“三供一业”管理机构约4900个，国有企业因办社会职能每年需承担费用1400多亿元。我们曾经调研过几家企业，其中一个企业职工家属区有14家“三供一业”企业，医疗机构2家，仍由企业管理的离退休人员近24000人，年离退休机构及人员相关费用1.4亿；另外一家企业有“三供一业”机构9个，医疗机构6个，离退休人员管理机构11个，教育机构3个，其他公共管理机构5个，共涉及员工总数16000人，年亏损近9千万元。这些对于企业发展都是很大的负担。

那么，为什么解决这些历史遗留问题难以推进呢？主要有三方面原因：一是人员身份转换问题；二是社会化管理，地方接收受编制限制；三是运行和剥离费用负担重。要解决这些问题，主要有四条对策。一是科学规划，分类剥离；二是妥善安置，维护职工正当权益；三是明晰产权，防止国有资产不当流失。在推进企业办社会剥离过程中，不能把国有资产贱卖给个人，要守住底线；四是政府引导，完善配套政策支撑，要对企业办社会剥离以后的单位或者机构有一个合理的导向，完善配套政策支撑。总的来说，这项举措的目标是要使国有企业真正成为市场主体，公平参与市场竞争。

 

实现职工、企业和地方共赢，剥离企业办社会职能，解决历史遗留问题是国有企业真正成为市场主体、公平参与市场竞争的重要条件。

一是有利于改善民生，提升广大职工群众满意度。通过“三供一业”设施设备维修改造，许多企业职工群众的生活得到了改善。如东北地区有的家属区通过供热管网改造，冬季室内温度平均提升了5度左右。不少企业反映，“三供一业”分离移交使广大群众幸福指数得到提高，有利于社会更加和谐。

二是有利于实现企业瘦身和减负，使企业得实惠。如哈电集团每年可节约费用9000多万元，兵器工业集团在黑龙江省的5户企业每年可减少补贴5000多万元。“三供一业”分离移交工作也促进了职工思想观念的转变，有利于企业机制体制转换与创新。

三是有利于完善城市公共服务，提升地方政府公用事业管理水平。“三供一业”分离移交促进了城市基础设施建设，消除了安全隐患，实现了公共事业管理的专业化和集约化。许多城市因为这项工作的开展，拆除了小锅炉等，减少了二氧化碳排放，为节能降耗、保护环境作出了贡献。

 

（四）推进国有资本投资、运营公司改革试点

国有资本投资公司是以产业资本投资为主，主要是投资实业、以投资融资和项目建设为主的投资平台，承担国有资本投资的战略职能。国有资本运营公司则是以资本运营为主，不投资实业，专门从事国有资本运营的投资平台，肩负着国有资本保值与增值职能。

国有资本投资公司和国有资本运营公司虽然有交叉，但也有严格的区别。国有资本投资公司将投资效益最大化作为目标，选择最具投资价值、发展潜力大、成长性强的非国有企业作为其投资对象。作为其投资目标的非国有企业应当是公共服务、高新技术、生态环保和战略新兴领域的企业。国有资本运营公司主要以投资收益最大化为目标，所有具有投资价值、发展潜力大、成长性强的非国有企业都可成为其投资对象，在选择目标企业上，不受行业和领域的约束，可以更灵活地进行投资和管理其投资组合。

两类公司的试点。国有投资和运营公司，在原来两家试点基础上又新增了8家，现在有10家企业在进行试点。主要目的是让投资公司、运营公司的侧重点更加清晰。同时，要搞清楚哪些重点领域是这两类公司应该关注的、资本投资方向和投资强度有什么区别。

 

（五）改善和加强国有资产监管

李克强总理在2017年《政府工作报告》中指出，要改善和加强国有资产监管，确保资产保值增值，把人民的共同财富切实守护好、发展好。

“一个转变”。在推进国有资产监管体制的完善过程中，是要实现“一个转变”。也就是要准确把握依法履行出资人职责的定位，实现以管企业为主向以管资本为主的转变。

“两个清单”。要建立监管权力清单和责任清单，做到该管的科学管理、决不缺位，不该管的要依法放权、决不越位。

“三个归位”。将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。

“四个重点”。重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。大力推进依法监管，着力创新监管方式和手段，改变行政化管理方式，提高监管的科学性、有效性。

在推进国有企业改革过程中，要依法合规操作。严格规范操作流程和审批程序，切实保障企业职工的切身利益。要健全清产核资、评估定价等环节，国有改革要严格按照流程审批。健全国有资产定价机制。完善国有资产交易方式，通过产权、股权、证券市场发现和合理确定资产价格，发挥专业化中介机构作用，借助多种市场化定价手段，完善资产定价机制。加强审计监督、企业职工内部监督和社会监督，保障监督全过程的公开性和透明性。

 

强化监督，防止国有资产流失。要建立健全重大决策失误和失职，严厉查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产行为。强化企业内部监督，突出对关键岗位、重点人员特别是“一把手”的监督，加强对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的部门和岗位的监督，防止权力滥用。

建立健全国有资本形态转换机制。以提高国有资本流动性为目标，积极推动经营性国有资产证券化。建立健全优胜劣汰市场化退出机制，加快处置低效无效资产，支持企业依法合规通过证券交易、产权交易等市场，以市场公允价格处置国有资产，实现国有资本形态转换，用于国家长远战略、宏观调控以及保障基本民生的需要，更好服务于国家发展目标。

加强“走出去”企业的监管。在我国，“一带一路”有很重要战略地位，企业“走出去”取得了重大进展。2017年，我们会更大力度地推进企业“走出去”。所以，加强“走出去”企业的监管也是一个很重要的举措。一是加强制度建设。使我们“走出去”的制度符合中国的法律规定，符合当地法律规定，也符合企业国际化经营的实际。要进一步完善对外投资的管理办法和制度体系。二是严格规范经营。按照国际规则，按照所在国的法律来规范经营，切实履行社会责任，树立中国企业良好形象。三是要创新办法。运用“互联网+”公司治理破解“将在外，君命有所不受”的弊端，促进决策民主化制度化。四是要严肃问责。加强对境外国有资产的监督和管理，同时对发现的问题绝不姑息，对违规的责任一定要严肃追责。要通过制度、管理方式的创新，通过加强监管，保证“走出去”企业的国有资产不流失。

谢谢大家！

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文章来源：http://www.71.cn/2017/0313/938874.shtml