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余爱水：军民融合及与之密切相关的若干重大关系

2017年07月19日 11:08

余爱水原北京军区空军副政委

这两年，军民融合成为了社会各界广泛关注的重大话题。要搞清楚什么是军民融合，首先要从融合这个概念讲起。融合是指两个以上事物之间熔成或如熔化那样融成一体。这是一种极为紧密的联系，使事物相互交融、相互促进、相互支撑，资源共配、能量共用、事业共为、成果共享、风险共担，逐渐成为一体，从而使各种活动效益倍增、成本倍减，各方利益最大化，实现可持续发展。这是人类社会一种最理想、最美好的存在。世间一切事物都需要融合，也都有待于融合。世间会因融合而受益无穷，也会因不融合而受害深重。融合蕴藏着巨大的能量，可以使我们建立财富的宝库，通往胜利的彼岸。

当今世界的重重矛盾和诸多问题都有待于运用融合的方式和智慧去解决。随着中国“一带一路”倡议的推进，国际社会将进入融合时代，迎来融合机遇，分享融合红利，还将创造融合奇迹。军民融合，就是这样一种理想状态下的军与民合作的相融，也就是军民携起手一起做事，共同把事业做大做强。这个事业就是富国强军。军民融合，可以大大提高经济建设、国防和军队建设整体效益，可以大大减少实现国家战略目标总成本，达到经济建设和国防建设融合效益最大化。预计到“十三五”末，我国军民融合将取得重大进展，基本实现全要素、多领域、高效益的深度发展格局。循着这一格局继续向前发展若干年，中国必将跻身于世界强国之林。这是中国人的最高追求和梦想。

军民融合深度发展是一个系统复杂的巨大工程，是一个长期的历史过程，涉及面极广、影响深远。在推进过程中，既要立足当前，又要放眼未来；既要考虑各参与主体的诉求，又要搞好全局性的统筹安排；既要把握国情和阶段性特征，又要适应世情和时代发展变化，充分发挥社会主义制度集中力量办大事的优势，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。其中，有一些重大关系需要梳理出来，便于大家认识和掌握。这里主要讲以下几个重大关系。

音频余爱水.mp3

一、军民融合与民族复兴的关系

如何处理国防建设与经济建设的关系，始终是我们党一直关注的重大战略问题。我们党曾经对此进行了长期的艰辛探索，提出了一系列重大战略思想。1956年，毛泽东在《论十大关系》中，首创性地提出了正确处理国防建设和经济建设的关系。根据这一思想，1957年国务院第二机械工业部提出了“军民结合、平战结合、以军为主、寓军于民”的国防工业建设“十六字方针”。改革开放后，我们党科学分析和准确判断国际总体形势，提出了“军民结合、平战结合、以军为主、以民养军”的重大方针。世纪之交，为适应世界军事变革蓬勃发展的新形势，我们党大力推进国防科技工业的体制改革，围绕建立新型国防工业体制，提出了坚持“军民结合、寓军于民、大力协同、自主创新”的方针。

新世纪以来，我们党着眼解决国防建设的深层次矛盾，创造性地提出了军民融合发展的思想。特别是，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平对军民融合深度发展作出了一系列精辟论述。他曾在十二届全国人大二次会议解放军代表团全体会议上强调，实现强军目标，必须同心协力做好军民融合深度发展的这片大文章，既要发挥国家主导作用，又要发挥市场的作用，努力形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局。在十二届全国人大三次会议解放军代表团全体会议上，他进一步提出“把军民融合发展上升为国家战略”。习主席关于军民融合的战略思想是推动军民融合深度发展的根本指针和强大动力，社会各界都要学习好、理解好、执行好。

军民融合上升为国家战略是我们党长期探索经济建设和国防建设协调发展规律的重大成果，是从国家安全和发展战略全局出发作出的重大决策，也是协调推进“四个全面”战略布局的重大举措。推进军民融合深度发展，深刻体现了我国经济社会发展规律和军事斗争变化规律，既是兴国之举，又是强军之道。

十一届三中全会以来，我国坚持以经济建设为中心，大力发展生产力，国家的经济实力有了突飞猛进的发展，人民生活水平和生活质量有了显著的提高。但是，富国不等于强国，一个国家若无强大的国防力量，将难以巩固已有的经济建设成果，难以取得与其自身经济实力相符的国家地位。1840年鸦片战争爆发前，中国经济占世界经济总量28%，遥遥领先于西方国家。但就在这种情况下，英国坚船利炮撞开中国大门，长驱直入，我们不堪一击，紧接着，后面又输掉了甲午中日战争。抗日战争，我们取得了伟大胜利，让世界刮目相看，但我们在抗战中伤亡3500万人，付出了巨大的代价。胜利是用生命和鲜血换来的。为什么会那样？因为那时的中国国防力量不强。现在，中国经济总量排在世界第二，预计再过几年将成为世界第一。有一个说法叫“第二魔咒”，即在国际社会中，谁处在第二的位置谁就会遭到围攻。按此逻辑，中国正处在这样一种局面之下。因此，必须有“魔咒”的忧患，并积极加以应对。

如何破除“魔咒”，顺利实现中国梦？当然，经济要持续健康发展，产能过剩、污染等问题要彻底解决，但从更高更远更深的角度来看，尤为重要的是国防力量和经济发展要相适应。中国经济发展到哪里，国防力量就要延伸到哪里，要保护我们的资本、技术、劳工能够走出去安全生产，并安全地把效益拿回来。值得注意是，中国目前遇到的许多问题特别是大家十分关注的一些敏感问题，包括腐败、污染、分配不公、思想道德上的问题等，是根源于输入性，主要不是我们的制度因素、领导因素、文化因素造成的，但解决这些问题要靠我们自己。如何防止问题的输入？非常重要的是拳头要硬，也就是国防要强大。当我们国防发展到与对手大体均衡时，这些问题就不会发生，或发生了也不会如此严重。包括我们今天的发展速度都是被逼出来的，如果没人逼我们，就用不着急速增长，经济增长6%、5%也没有大问题。为什么？落后就要挨打。所以，我们必须付出一定的成本、作出一定的牺牲来追求足够的速度，使我们尽快站到最前列。到那时“魔咒”就会自然离去，我们就能以更低的成本一心一意谋发展。由此可见，经济和国防都需要做大做强。如果各自分离发展，就难以持续下去，必须军民融合、军民一体。军民融合越好，就越利于经济和国防的共同发展，一分钱就可以花出两分钱的效益。

当今社会，经济社会发展及国防和军队建设，对资源的需求越来越大，依赖性越来越强，各个国家都面临着资源压力。这就提出了一个重要而又现实的问题——如何合理配置和有效利用各种资源？推进军民融合，实现经济建设和国防建设良性互动，确保实现富国强军的统一，必须有效避免军民重复建设、分散建设，最大限度地节约资源，提高国家整体建设效益。比如，在国家基础设施建设中，既考虑经济社会需要，又考虑国防和军队建设需要，做到一举两得；创建军民融合人才教育培养体系，避免军地院校相关专业的重复设置；构建军民统一的社会服务保障体系，精简大量后勤保障人员；把军地各自独立的科研生产队伍融合起来，打破军民分割、自成体系的格局。这些都可以大量节约资源，大大提高效率和效益。由此可见，推进军民融合深度发展，实现富国与强军的统一，是建设强大国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略举措。

军民融合在发达国家早有范例。以美国、日本、俄罗斯、以色列为例，他们的做法概括起来有四种模式：“军民一体化”“以民掩军”“先军后民”“以军带民”。美国的国防科技工业体系是典型的军民融合体。美国国会的研究报告显示，军民融合给美国国防部每年节约300亿美元，相当于其采办费总额的20%以上。当今世界，军用技术与民用技术的相通性、相关性、替代性越来越明显，85%的现代军事核心技术同时也是民用关键技术，而80%以上的民用关键技术也可直接用于军事目的。军队后勤保障、技术保障、装备保障越来越依赖于社会力量。

随着新一轮科技革命、产业革命的孕育兴起和世界新军事革命的加速发展，社会经济形态、技术形态和战争形态深刻演变，军民融合已成为时代潮流，成为各国综合国力竞争和军事竞争的一种新趋势。推进军民融合深度发展是顺应当今世界军事变革的重大举措。特别是在我国经济新常态的背景下，推进军民融合有利于增强国家战争潜力和国防实力。从一定意义上说，实现军民融合发展战略，就是抢占经济、科技、军事竞争的制高点，夺取未来战争的主动权。

从当前和未来趋势看，推动军民融合深度发展，要瞄准建设“海洋强国”“航天强国”“网络强国”的目标精准发力。在今后一个时期内，我们需要统筹国际国内资源，大力推进实施“海洋强国”战略，维护好我国海上权益，充分发挥维护世界和平与地区稳定的中坚力量，促进海洋经济发展、海洋综合管理与维护海洋权益的有机结合，维护国家海外经济利益和其他重大利益，保护海外中国公民和组织的合法权益。我国近期在海上成功开采出的可燃冰，将给世界能源贸易格局带来巨大变革，其军事意义也特别重大。因此，只有深入实施军民融合发展战略，充分挖掘经济社会母体中蕴含的经济、技术、信息、人才等巨大能量，才能有效解决我军现代化建设面临的主要矛盾和问题，加快构建中国特色现代军事力量体系。

当前，我国国家安全形势错综复杂，特别是东海问题、南海问题、中日中印领土争端等，给军事斗争准备提出很高的要求，做好军事斗争准备的任务还十分艰巨。要看到，我军现代化水平与打赢信息化战争的要求还不相适应，军事能力与履行新世纪新阶段我军历史使命的要求不相适应。我们迫切需要推进军民融合，坚持以军事斗争准备为龙头，全面提高我军信息化条件下的作战能力。现代战争突发性强、作战周期短、消耗量大，要求在很短时间内把战争潜力转化为作战实力，必须举全国之力，才能取得战争的胜利。可以说，未来的高技术战争特别是信息化战争，其根基已深深植入整个国家经济社会之中。这种情况下，只有科学运筹使用国家与社会的经济、技术、信息、人才等资源，才能在应对未来战争中具有决胜把握。

根据有关资料，可以预见，随着我国军民融合深度发展，三大领域有望取得重大突破。一是军转民，北斗卫星的商业化运作，其市场规模巨大，应用前景广阔。二是民参军，民用大飞机研制将加速，除商业化用途外，民用大飞机为军用特种机的研制奠定基础。三是军民协同，中国造船业规模巨大，规模效应降低了军舰建造成本，军民协同推进也可以改善民营造船业当前面临的不利境况。当这些目标都得以实现时，我们的综合安全能力将获得飞跃性提升。

实施军民融合发展战略，可以集中全社会的力量、共用一个经济技术基础进行经济建设和国防建设，极大提升综合国力和可持续发展能力。这一点，已被充分证明。例如，上世纪40年代，美国研制原子弹的“曼哈顿计划”，其参加者有1.5万人；60年代，美国“阿波罗载人登月计划”的参加者是42万人。中国的“两弹一星”，是全国上下团结一致、共同努力搞出来的；核潜艇，是集合了全国相关领域的高校、工厂、科研单位等上万个单位协同创新研发出来的。

近年来，我国充分依托和利用社会资源，提高国防实力和军事能力，大力推进军地资源开放共享和军民两用技术相互转移，在军民融合发展上积极探索实践，取得了丰硕成果，呈现出加快发展良好态势。但也要看到，我国军民融合发展刚进入初步融合向深度融合的过渡阶段，在发展过程中还存在着体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题，如果这些问题得不到有效解决，军民融合就很难实现深度发展。因此，我们必须撸起袖子加油干！

二、军民融合与“一带一路”的关系

2017年5月中旬，北京成功举办了“一带一路”国际合作高峰论坛。这是“一带一路”倡议提出三年多来，我国首次以“一带一路”建设为主题举办的最高规格的国际论坛，其意义和影响极为重大深远。军民融合与“一带一路”同为党中央作出的重大决策。如何实现这两个国家决策的对接，统筹推进，相互助力，是摆在我们面前的重大课题，需要我们深入研究攻克。

国防科技和武器装备领域是军民融合发展的重点，也是衡量军民融合发展水平的重要标志。“一带一路”倡议的实施，推进了我国与沿线国家军事科技交流与合作，使军民融合进入了更大范围、更高层次、更深程度。国防科技工业是天然的军民融合载体。随着“一带一路”倡议的推进，国防科技工业的对外交流合作取得了重要进展。

核电与高铁一样，成为中国的代表性名片。“一带一路”倡议提出以来，中国核电技术积极向外发展。在沿线国家和地区中，除中国以外，已有核电的国家和地区有19个，计划发展核电的国家和地区有20多个，预计2030年前规划建设核电机组约240台，其中“一带一路”沿线国家新建机组数将占到约80%。中国力争2030年前在沿线国家建造约30台核电机组。目前，中核集团已与阿根廷、巴西、埃及、沙特、南非、英国、法国、约旦、亚美尼亚等多个国家签署合作协议。

在航空航天领域，中国已与“一带一路”沿线30多个国家签署了航天合作协议，建立了良好的政府和商业合作机制，奠定了空间信息技术应用推广的良好基础。在“一带一路”南线，中国围绕直升机、支线飞机和通用飞机产业，推进与亚非国家的技术合作，并且通过建立客户服务基地等方式，促进相关国家航空业的发展。在“一带一路”北线，中国与俄罗斯将展开宽体客机、重型直升机的合作，并努力将其打造成装备制造领域中俄合作的重要成果。2016年，国防科工局、发改委发布《关于加快推进“一带一路”空间信息走廊建设与应用的指导意见》。该空间信息走廊以在轨和规划中的通信卫星、导航卫星及遥感卫星资源为主，适当补充完善天基资源和地面信息共享网络，形成“感、传、知、用”四位一体的空间信息服务系统，为“一带一路”沿线国家及区域提供空间信息服务能力。另外，“21世纪海上丝绸之路”建设，也为中国船舶企业、兵器工业、电子科技等带来了重要战略机遇。

在错综复杂的国际形势下，海外项目往往面临诸多风险。有卷入政治经济危机的风险，有面临国外恐怖主义、分离主义的风险，有他国政治经济形势发生不测的风险，有海外项目运作模式、劳工、环境、与别国项目运作规则的差距等问题引发的风险，等等。当安全局势恶化、风险来临时，就会遇到如何保护自身利益的难题。对于那些涉及军民融合的项目，情况会更加复杂。因此，军民融合与“一带一路”的统筹推进，要强化应急和公共安全统筹。要建立高级别的应急专业力量，提高协同应对能力，特别是要有强大的军事能力，切实维护我国利益，同时还要有能力与相关国家进行共同的安全保护和支撑。

2017年5月，柬埔寨首相洪森出席“一带一路”国际合作高峰论坛，并对中国进行正式访问。在京期间，媒体对他进行了采访。洪森表示，习近平主席所提出的“一带一路”倡议是一个伟大的构想，不仅有益于中国人民，对本地区和全世界都是好事。他希望将柬埔寨的“四角战略”纳入到“一带一路”合作框架之中，与“一带一路”建设有机地结合起来，共促繁荣。洪森说，某国大使曾要他支持南海仲裁结果，他当即说不，明确表示坚定支持中国，并因此被骂，承受了很大压力。由此联想到，这种情况以后还会遇到，如何避免和减少干扰，确保相关国家和地区没有什么顾虑和压力，与我们共同推进“一带一路”。极为重要的一点，就是迫切需要大大增强我国的军事能力，尽快改变有关国家和地区“经济上靠中国，安全上靠美国”的尴尬局面。只有这样，“一带一路”才能达到预期效果和目标。

将军民融合发展上升为国家战略，源于对经济发展和国家安全的思考。军民融合的主要目标，就是要通过经济建设为国防建设提供更为坚实的基础，通过国防建设使经济建设得到更加坚强的安全保障，进而形成“全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局”。军民融合的基本原则就是要协调军队和地方，实现相互对接，在经济建设中贯彻国防需求，在国防建设中合理兼顾民用需要。发展和安全兼顾、市场与战场兼顾、生产力与战斗力兼顾，这与“一带一路”倡议是一致的，是两者统筹推进的基础。

三、军民融合与改革发展的关系

推动军民融合深度发展是一个全新的事业，这本身就是一场革命。从现状来看，迫切需要打破传统思维定势和利益藩篱，着力解决制约经济建设和国防建设融合发展的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题，建立健全有利于军民融合深度发展的组织管理体系、工作运行体系、政策制度体系。

首先，要认识到军民融合是供给侧结构性改革的重要内容和体现。当前，我国经济发展已进入新常态，一些长期积累的体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题不断显现，加快军民融合发展，有利于整合利用好军地优势资源，促进经济发展从根本上实现由要素驱动、投资驱动向创新驱动转变；有利于整合利用各类军民科技创新资源，凝聚创新合力，不断增强研发和创新能力，加速前沿性、革命性和颠覆性技术创新突破，抢占科技、经济和国防竞争制高点；有利于推动军地科研基础设施开放共享，建立一批军民结合、产学研一体化的科技协同创新平台；有利于加强军民两用人才培养，打造勇于创新、善于凝聚力量和统筹协调的科技领域人才队伍；有利于推动国防科技工业发挥综合优势和溢出效益，加快国防科技成果转化，加速海洋、太空、网络空间等军民融合新型领域和新技术、新产业、新业态发展，不断培育经济发展新增长点，打造经济发展新引擎。这些都可以为供给侧结构性改革提供有利支撑。

近年来，深圳经济发展得不错，其中很重要的原因就是深圳在供给侧结构性改革中与军民融合进行了较好的对接。他们将军民融合产业与七大战略性新兴产业有机结合，推动一批先进企业迅速崛起。目前，深圳涉军企业超过1000家，军民融合产业已成为深圳经济发展的新引擎。其中，有一家名叫“量子防务”的企业尤为突出。量子防务目前与深圳国防军工办、深圳未来产业协会等已开展合作，汇聚产业技术创新专家2000余名，围绕太空经济、赛博安全与大数据等6个新兴产业方向，策划启动项目近100个。该企业创始人和领导团队，多数拥有20多年的军方、军工行业从业背景，开创了军队转业干部与民营资本结合的创新模式，该模式得到了有关领导和单位的认可和支持。该企业为推进军民融合与供给侧结构性改革提供了有益尝试。

其次，推动军民融合深度发展需要加快国有企业特别是军工企业的改革步伐。2016年12月召开的中央经济工作会议明确提出，混合所有制是国企改革的重要突破口，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。军工混改是改革排头兵。军工混改，有利于激发国企活力，提高企业效率，还可以打破行政性垄断，有效优化国企资本结构。民资的进入以效率为导向，能够提高企业治理水平，进而释放国企市场竞争活力。在混改前，军工国企大多具有行政垄断特征，民企在市场竞争中难以获得平等待遇。混改对这一垄断的打破，在准入、竞争等多方面均改善民企处境，提振民企信心，激发民间投资，扭转民企国内投资大幅下降局面。

根据政策规划，“十三五”期间将形成较为健全的军民融合机制和政策法规体系，军工与民口资源的互动共享基本实现，先进军用技术在民用领域的转化和应用比例大幅提高，社会资本进入军工领域取得新进展，军民结合高技术产业规模将不断提升。这就需要深化体制改革，建设先进国防科技工业体系。积极引入社会资本，加快引导优势民营企业进入武器装备科研生产和维修领域，健全信息发布机制和渠道，构建公平竞争的政策环境。推动军工技术向国民经济领域的转移转化，实现产业化发展。推进军工民用技术资源的共享共用、高效利用，推动国防科技工业的转型升级。目前，军工混改和军工科研院所改制取得了重要的阶段性进展，已经形成了初步分类方案，明确了首批转制院所名单，将加快制定和出台军工科研院所转制实施意见。在军工混改方面，年初以来各大军工集团纷纷拿出了2017年混改“路线图”。

还有，实施军民融合发展战略也是新军事变革的必然要求。改革开放以来，我国经济社会和社会信息化有了高速发展，这对国防和军队现代化建设产生了极大的影响。在建设信息化军队、打赢信息化战争的今天，积极推进军民融合，特别是让民用高科技、信息技术企业进入军品市场，有利于加快国防和军队的现代化建设，有利于加速军队装备的信息化，尽早实现军队现代化建设的跨越式发展。习近平主席强调，“要着眼于贯彻军民融合发展战略，推进跨军地重大改革任务，推动经济建设和国防建设融合发展。着力解决制约军民融合发展的体制机制问题，努力构建统一领导、军地协调、顺畅高效的组织管理体系”。从我军目前情况看，经过多年改革，已朝着“高效、精干、合成”的目标迈出了一大步，但保障机构重叠、资源配置分散、冗员过多的问题还没有根本改变。所以，必须加快军民融合发展的步伐，进一步深入推进军队改革，提高国防和军队建设的质量效益。

改革重在顶层设计。军民融合深度发展是一项复杂的系统工程，整体性和综合性较强，必须做好顶层设计。要坚持国家主导，注重加强超越部门、超越利益之上的总体设计，在最高层次统一组织军民融合深度发展的总体设计，自上而下强力推动，防止把总体设计变成各部门自行设计的简单叠加，防止改革变形走偏，克服各自为战、自成体系、兼容性差、重复建设和缺乏长远规划等问题。要坚持“设计先行，科学架构”的原则，深入研究论证军民融合深度发展的现实需求，充分考虑军队与地方、系统与要素、整体与局部的相互关系，整体谋划发展目标、发展阶段和实现途径，形成统一的具有指导性和可操作性的军民融合深度发展战略规划框架。要重视发挥战略规划顶层设计的引导功能，通过战略规划的制定和颁布将军民融合发展与国家和军队其他重大领域改革紧密衔接，不断提高跨领域、跨部门、跨近中远期整合力量和运筹资源的能力，切实加强各类建设资源和各项改革措施的集中统管，力求做到建设筹划上注重体系设计，建设内容上区分轻重缓急，协调发展。

四、军民融合与市场经济的关系

市场在资源配置中起决定性作用。在社会主义市场经济体制已经建立并不断完善的条件下，将国防建设纳入市场经济范畴并发挥市场配置资源的决定性作用，是社会主义市场经济发展的必然要求。市场机制是促进军民融合的关键环节。在利润和效益的导向下，市场机制使多元投资、多方技术、多种力量向国防建设集聚，同时又使国防建设成果向经济社会领域溢出。

社会资本无疑在军民融合中扮演着越来越重要的角色。2012年，国防科工局、总装备部联合印发的《关于鼓励和引导民间资本进入国防科技工业领域的实施意见》明确提出，坚持积极鼓励、正确引导、同等对待、确保安全的原则，吸引和鼓励民间资本进入国防科技工业领域（武器装备科研生产、国防科技工业投资建设、军工企业改组改制、军民两用技术开发）。

长期以来，中国的军工产业都是依靠国家投资而发展壮大起来的。但是，现代武器研发费用日趋昂贵，周边安全形势严峻复杂，以及国内经济转型压力重重。在这三方面的战略需求驱动下，我们选择走军民融合发展之路。随着这项战略的逐步推进，中国对本国民间资本参与军事工业生产和研发的政策，调整已不可避免。过去，我国实行“军转民”“以军养民”“寓军于民”等，实际上并没有将军民两个体系加以融合。尤其是军工科研体系和市场的距离比较远，军工科研体系的市场化水平比较低，与市场不相适应。但军工体系下的优质资源其实很多，可以用来开发很多好的民用产品。由于市场的巨大推动力，我国以互联网技术为代表的民用技术的发展，处于世界先进水平，这些技术完全可以转为军用，促进军用技术的大力发展。

今人可喜的是，目前我国国防军工领域已开始利用PPP模式参与“全要素”融资。早在2015年3月13日，国防科工局明确表示，嫦娥四号工程将向社会资本开放，鼓励社会资本、企业参与嫦娥四号任务。当时普遍认为，这是国防科技工业扩大军工开放、加强资源共享、推动军民融合深度发展的一个重要信号。以嫦娥四号为试点，探索引入社会资本的新模式，对于打破航天工业壁垒、加速航天技术创新、有效降低工程成本、提高投资效益等，均具有积极作用和深远影响。一机集团在证券市场完成主要军品业务的整体上市就是在这一背景下发生的。

民企的活力是非常强大的。李克强总理曾说，改革要触动固有的利益格局，触动利益比触及灵魂还难。军民融合就是改革，可能触动一些军工企业的利益，难免会在军民融合过程中遇到阻力。对此，我们应有思想准备。国有企业是我国可以依赖的重要力量，应当做大做强。而军工企业作为国有企业中的精英和骨干，对民间资本和民营企业的开放，不仅可以吸收社会更多资本和生产能力来壮大自己，还可以把军工企业创业优良传统和作风传授给民营企业，使它们成为辅助国有企业和中国经济发展强大的一种新生力量。从这些年的情况看，随民营经济崛起，民间资本已成为社会投资领域的主力军。2016年，我国民间投资的总体规模已达36.6万亿元，占全社会规模的61.2%，实现军民融合深度发展，资本融合不可或缺。令人振奋的是，政策正在逐步松绑，从允许、鼓励再到推动引导，民间资本进入国防科技工业的门槛持续降低。眼下，军民融合深度发展破除障碍的关键一点在于，既不要讳言资本融合，也要给民间资本以充分信任。

与我国不同，西方国家凭借自身发达的资本市场体系，以国防预算撬动社会资本参与国防工业建设，形成了根植国民经济体系的军民融合国防工业体系。以美国为例，资本市场在美国“军转民”的过程中曾发挥了非常重要的作用。美国军工企业无不在资本市场上充分参与市场竞争，发挥市场作用，且重视投资回报率。在美国太空战略发展过程中，美国航空航天署也曾遭遇经费不足，1994年推出“技术转移计划”，每年拿出预算的20%支持商业合作伙伴协助研发新技术，降低进入太空的成本。在“技术转移计划”中，波音公司和洛马公司都是美国航空航天署的长期外包单位，两家航天公司主要设计了两种用途类似但结构不同的进化型一次性运载火箭，这不仅为美国航空航天署节省了一大笔研发费用，还大大提高了美国的火箭发射水平。

在PPP模式应用上，英国是目前世界公认的做得最先进的。在英国PPP模式的适用领域，从公共产品向公共服务扩展，涉及国防、公共秩序、娱乐文化、教育等不同领域。其中，国防工业是PPP模式应用的一个重要领域。以直升机机组模拟训练设施项目为例，合同规定在项目运营期内国防部无须承担项目运行与维护费用，但承诺会达到一定的设施使用强度，根据具体使用时间来确定支付给承包商的费用。在项目前20年运营结束后，国防部对该设施重新进行价值评估，可继续签订租赁合同或选择退出，不用支付任何费用。这种运用—维护—管理模式，把军队训练设施的风险分担到民间，同时也获得了可靠的服务，从根本上减少了资金投入。

2016年9月5日，我国首个军民融合产业发展基金——国华军民融合产业发展基金在京创立，首期规模为302亿元人民币。投资方向确定在军工企事业单位改制、军工装备、军工资产证券化、军民融合技术，以及军工国企改革。当前，各地构建军民融合产业园区普遍拟采PPP模式进行项目合作。譬如，青岛古镇口军民融合创新示范区拟采用PPP等多种模式，参与示范区基础设施配套和高校项目建设；四川省广元市利州区军民融合产业园基础设施建设PPP项目，总投资8.7亿元。PPP模式正成为社会资本切入军工领域的下一个风口。与其他投融资方式相比，PPP模式有着明显优势。越来越多的人已经意识到在军民融合上升为国家战略的背景下，引入PPP模式创新融资、管理和激励模式，能够有效激励各类参与主体。值得注意的是，军民融合项目涉及军地双方，涉及PPP平台公司、社会资本、银行等金融机构，同时还涉及保密、军地协调等运行方面的具体问题。目前，尚缺乏成熟的PPP模式，实践中也面临不小的挑战。这需要我们积极研究和应对。

总体上看，未来中国对民间资本参与军工生产和研发的政策可能在三方面有新变化：第一，在军工生产和研发中，对军品生产中配套零部件生产和新军品辅助研发上，向本国资本和企业全面开放。第二，中国更可能在军品研发中涉及国家机密的问题明确界定，并划定底线。也就是说，中国对本国民间资本和民营企业参与军品生产和研发，划定保密底线。第三，对军品利润率和税收中东上进行改革，以吸引民间资本和民营企业参与军品生产和研发中去。在中国推进国防现代化和转变经济增长模式的战略推动下，中国军工产业对本国民间资本和民营企业开放就是一件顺理成章的事情。对中国而言，军事工业向民间资本和企业开放，除了可以减轻国家财政负担，提高国有军工企业生产和研发效率，完善军工企业的现代企业管理制度之外，还可以提升这些民间资本和民间企业对党和国家的凝聚力，带动这些民营企业产业升级的步伐，为中国国防现代化和经济发展模式的转型升级，打下一个坚实的基础。

军工资产证券化是一个趋势。从军工资产证券化率看，我们认识还不到位，还存在一定差距。发达国家军工资产证券化率为70%到80%，而中国不到40%（中航工业60%，中船重工49%、中船工业38%、兵器工业21%）。军工资产证券化潜在空间很大，有很多工作可以做。

五、军民融合与依法治国的关系

推动军民融合深度发展，迫切需要加强法治建设。当前，要围绕军民融合的实际需要制定或完善相关法规制度，尽快研究出台军民融合相关法律法规，在既有的法规中补充军民融合的相关条款，为推进军民融合深度发展开辟空间。着眼调动军民融合的积极因素，制定完善包括市场准入、财政补贴、税收减免、投融资政策在内的一系列优惠政策。建立军民通用技术标准体系联合制定制度，及时完善技术标准体系，构建军地公用标准信息平台。

2016年7月，中共中央、国务院、中央军委印发了《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》。《意见》着眼国家安全和发展战略全局，明确了新形势下军民融合发展的总体思路、重点任务、政策措施，是统筹推进经济建设和国防建设的纲领性文件。这是军民融合的顶层设计。推动军民融合深度发展是一项复杂的系统工程，既要加强顶层设计，又要有具体抓手。在具体抓手中，要以规划编制和实施为引领，推动形成军民融合深度发展新格局。

围绕《“十三五”经济建设和国防建设军民融合发展规划》，重点构建军民一体化的基础设施、工业基础、科技基础、人才基础四大基础，推动海洋、太空、网络空间、核安全和生物安全五大安全领域建设，强化服务保障、应战应急协同、统筹经济和军事“走出去”三大任务，加快形成以区域融合为基本面、以产业融合为重要支撑、以新型领域融合为突破口、以“走出去”融合为延伸的军民融合发展蓝图。围绕《“十三五”国防军工生产能力建设规划》，加强武器装备重大系统和关键分系统集成、核心配套能力建设和重大关键元器件、原材料国产化，提高自主保障能力。围绕《“十三五”国民经济动员建设规划》着力推动国民经济动员由数量规模型向质量效能型、技术密集型转变，加快构建国民经济动员政策制度体系、网络体系和专业保障力量体系。

以军民融合创新示范区建设为载体，探索融合体制、机制和模式创新。根据《国家军民融合创新示范区建设总体方案》要求，突出重大需求融合对接、要素资源融合共享，明确军民融合示范区建设的“硬杠杠”“硬标准”，做到准入有条件，建设有目标、考核有标准。在战略地位突出、军事需求明确、具有引导带动作用的地区，加快启动10个左右示范区建设，充分发挥国家级新区、经济开发区、高新区、各类实验区的作用，重在整合资源，创新军民融合体制机制，打造军民融合产业链、创新连，完善各类军民融合公共服务平台，优化营商环境，决不能搞“跑马圈地”。

以重大工程项目建设为重点，推动重点领域军民融合落地见效。统筹国家安全和发展需要，运用国家专项建设基金等渠道，重点在海洋、太空、网络空间等战略新型领域，组织实施一批军民融合重大工程项目建设。积极推进军转民、民参军、军民两用技术产业化，推动建立一批军民结合、产学研一体的科技协同创新平台，加强军民融合公共服务平台以及国民经济动员中心建设。坚定不移推动“三个转型”：推动生产能力建设主体转型，实现小核心、大协作，军工生产能力建设主体多元化；推动投资方式转型，通过资本金代管、投资补贴、事后补助等多种方式，实现投资法人多元化、投入方式多样化；推动项目管理方式转型，加强投资监管绩效评价，提高投资效益。

按照党中央关于全面推进结构性改革和《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》的总体部署，坚持盘活存量、做好增量、主动减量的原则，遴选部分有意愿、有条件的军工集团及其二级企业，系统推进军工行业混合所有制改革试点，加快完善军工企业法人治理结构，进一步激发“民参军”活力。结合投融资体制改革，研究探索军工企业资本金投入方式改革，充分发挥国有资产运营管理公司优势，加强和完善中央预算内投资的事中、事后监管，提高投资效益。

以提升实战化动员能力为目标，推动国民经济动员创新发展。进一步完善国民经济动员预案体系，推动经济动员与应急管理有效衔接，探索建立应战应急资源共享机制。进一步优化国民经济动员布局，创新动员模式，完善国民经济动员中心建设机制，引导和推动优势企业组建动员联盟。进一步加强区域动员协同，完善专业保障动员力量建设，充分发挥国防动员力量的应急作用，建立健全应急动员响应机制，强化综合防护措施建设，落实重要目标、单位及设施防护要求。综合运用大数据、云计算等新一代信息技术，进一步加快国民经济动员信息化系统建设，实现动员潜力数据采集、管理、应用的可视化系和及时动态更新。

以与国防密切相关的经济建设项目为重点，推动经济建设贯彻国防要求。积极推动交通运输、通信信息、信息资源、频谱管理和人防工程等五大领域的基础设施建设贯彻国防要求，实现基础设施军地共建共享。围绕经济建设与国防建设密切相关的急需领域和项目，积极推进贯彻国防要求试点，特别是在地下空间开发利用和城市地下综合管廊建设方面，积极探索市场化改革，创新投融资机制，运用政府与社会资本合作（PPP）模式、企业债券等方式，引导金融机构、民营企业等社会力量参与，努力取得新突破。

坚持运用法治思维和法治方式推动军民融合发展，充分发挥法律法规的规范、引导、保障作用，提高军民融合发展法治化水平，是军民融合深度发展的根本性保证。加快推进军民融合发展综合性法律立法，清理现行法规制度，修订完善交通、信息、测绘基础设施等领域法律法规和标准规范。建立完善安全审查和监管制度，防范和控制国家安全风险，加强考查督导，建立问责机制，加大规划实施、政策落实、项目建设监管力度，建立健全规划、项目、投资、绩效评估体系，强化规划刚性约束和执行力。

就目前来看，包括《国防法》《国防动员法》《国防专利条例》《竞争性装备采购管理规定》等法律、军事行政法规、规章，与军民融合发展的实际需要还存在一些差距，集中体现在系统性不足、权威性不高、全面性不够、协调性不佳、可操作性不强五个方面。趋势不会逆转，变革势在必行。习近平主席强调指出：“要强化法治保障，善于运用法治思维和法治方式推动军民融合发展，充分发挥法律法规的规范、引导、保障作用，提高军民融合发展法治化水平。”以法治建设推进军民深度融合发展，呼唤立足国情，着眼发展全局，建设更科学、更完善的军民融合法规体系。

实践证明，看一项立法的时机和条件是否成熟，主要取决于需求、共识、现实、经验这四个方面的因素：一是经济社会实践是否存在立法需求，并且这种需求属于全国共性立法需求；二是决策层是否对此项立法达到共识；三是在既定法律体系中，该法是否不可替代，并且与相关的上位法、下位法是否能够有效衔接；四是有无成熟的国际经验可资借鉴。据此判断，目前我国《军民融合促进法》的立法时机和条件已经基本成熟。作为一部统领性法律，它对军民融合发展的基本原则、主要制度、责任权限等方面，理应作出顶层设计，为发展提供宏观指引，利于建立顺畅的军民融合发展机制。

当前，军民融合的立法主要集中在国防科技工业领域，军事人才培养、军队保障等领域缺乏法律规范，也需要修订专项法律法规。就军事人才培养而言，有必要继续完善国防生培养制度；就军队保障而言，有必要制定依托地方产业进行军队保障的法律法规。同时，在国防科技工业领域也应制定特别法，进一步明确军地双方的主客体条件、法律责任、权利义务等要素，并在市场准入、安全保密、知识产权等重点问题上作出权威性规定。

六、军民融合与“四个意识”的关系

2017年1月22日，中共中央政治局召开会议，决定设立中央军民融合发展委员会，由习近平同志任主任。中央军民融合发展委员会是中央层面军民融合发展重大问题的决策和议事协调机构，统一领导军民融合深度发展，向中央政治局、中央政治局常务委员会负责。它的设立，有利于在更广范围、更高层次、更深程度将国防和军队建设融入经济社会发展体系之中，有利于军民融合深度发展格局的形成。

党的十八大以来，中央实施军民融合战略的决心非常大。国家发展和改革委员会设立了经济和国防协调发展司，军委战略规划办设立军民融合局，武器装备科研生产体系部际协调组发挥作用越来越大……军民融合组织管理体系建设正在不断健全。“十三五”规划纲要确立的100个大项目中，约有40个项目涉及军民融合，约占40%。各级要紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，切实把思想和行动统一到党中央决策部署上来，牢固树立“一盘棋”思想，强化“四个意识”，自觉站在党和国家事业发展全局的高度思考问题、推动工作，把军民融合的理念和要求贯穿经济和国防建设全过程，确保各项工作落实到实处。

当前，我国军民融合发展刚进入初步融合向深度融合的过渡阶段，还存在思想观念跟不上、顶层统筹统管体制不完善等问题。中央军民融合发展委员会的成立有助于解决这些现实问题，能够凝聚13亿多人民共识，有效加快军民融合进程。全国各地现在纷纷响应，行动比较积极。例如，北京海淀积极探索推进军民融合创新园、军民融合产业园、信息安全产业园等“一体三园”为核心的军地科技成果双向转化模式；河北出台专项规划，将军民融合深度发展纳入京津冀协同发展战略。但是，仍有一些地方和单位尚未进入状态，还存在一些模糊认识。

要清醒认识到，军民融合是影响国家命运的大事。如果不搞军民融合，就会导致军备落后悲剧重演，或是国家经济被拖垮。美日等军事强国很早便实行军民融合。比如，日本没有专门的军工厂，却有着强大的军工产业。日本三菱、富士、东芝、住友、大金、理光等民企中都设有军工部门，也都生产武器，苍龙级潜艇、出云级轻型航母等武器装备就是这些企业生产的。这就是典型的军民融合体。相反，苏联过去没有怎么搞军民融合，最后使国家经济受到严重影响。中国军工是模仿苏联的路子建起来的。中华人民共和国成立以来，长期处在战争阴影下，走苏联的军工发展之路是唯一的选择，国家生存在当时是第一位的。但是，苏联的解体对中国军工发展敲了一个警钟。

改革开放以来，我国以经济建设为中心，引导和平与发展的时代潮流，军队做了巨大的牺牲，在国防上欠了很多账。虽然近年来，国防建设空前加速，军费开支跃居世界第二，军队装备有了大的发展，但是，由于过去欠账太多，中国的国防实力还远远不能与经济实力相匹配，还不能有效保障国家的全球利益，不能满足“一带一路”的发展需要，不能有效保护和平与发展的全球化潮流，不能有效遏制某些国家对世界和平的威胁。实现军民融合，既能更快地推进国防现代化建设，同时又不会增加人民的负担。有了军民融合这个助推器，在未来的时间里，我们的国防建设无论是在规模上，还是在质量上，都将迎来巨大的提升。如果说，我们的国防建设在改革开放之初是慢走，某些领域甚至是倒退，最近十几年开始进入快跑模式，那么未来插上军民融合的翅膀，国防建设将会飞跃发展。

在社会主义市场经济条件下，只有把体现全局利益的军民融合，逐层分解细化为各主体的外在约束和内在激励，军民融合才能推得动、走得远、融得深。推进军民融合发展，政府、军队、企业等主体的利益诉求各不相同。如何把有利于宏观和全局利益的融合发展转化为各主体的内在驱动力，是一个关键问题。当前，急需加快建立面向不同主体的激励约束机制和分类考核评价体系。各级地方政府可将基础设施建设贯彻国防要求、军民融合产业发展等情况，纳入地方领导干部政绩考核体系，加强考核评估。同时，应建立健全军民融合成本分担与利益补偿办法，制定军地资源共享经济利益补偿办法，明确军地各自权利义务，加大激励约束力度，让承担国防义务、开放资源的单位和个人不吃亏，使军民融合真正成为引导社会力量全面进入国防事业领域的重要机遇和平台。

要注重抓好体制机制建设。各级应成立军民融合领导小组，下设办公室和专家咨询委员会，赋予其统筹规划、制定政策、重大决策和总体协调等职能，同时，明确军地之间负责军民融合的办事机构，采取合署办公、联席会议等形式，协调解决跨军地、跨领域、跨部门融合发展的重大问题，推进从临时零散融合向源头系统融合迈进。建立和完善军地信息共享机制，统筹规划建设制式统一、军地兼容、横向联系、纵向贯通的军地信息共享平台；建立和完善军民融合需求形成、评估和论证机制，确保军事需求提报科学、合理、准确；建立和完善重大项目建设军地协调对接机制，研究制定军民融合发展的建设项目和重要产品目录，对列入目录的项目和产品，在规划建设时实行军队与地方双向对接。

通过上下共同努力，加快形成军民融合深度发展的崭新格局，确保以经济和国防为核心指标的综合国力大幅提升，用更短的时间跨入世界强国之列，并为全球发展做出无与伦比的贡献，带动人类世界进入持久和平发展时代。

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责任编辑：赵苇

文章来源：http://www.71.cn/2017/0719/956158.shtml