张曙光：学习贯彻习近平总书记治理现代化思想——以首都为例

 

张曙光 中共北京市委党校政治学教研部讲师

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十八届三中全会确立全面深化改革的总目标为完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记治理现代化思想可以说源于此。这次汇报主要是结合首都的工作实际，看一看首都在推进首都治理现代化过程中，遇到了哪些问题，针对这些问题我们应该怎么办。

一、如何理解习近平总书记治理现代化思想

首先我们先谈谈一种现象——治理热。自从十八届三中全会确立了全面深化改革的总目标，“治理”这个词好像突然就热了起来。为了便于大家理解和认识，我们可以从不同的维度对治理进行描述。从纵向上来说，大到全球治理、国家治理到地方治理、基层治理；从横向上来说，有政府治理、公司治理，甚至还有个人治理；从治理的对象来说，有交通拥堵治理、河流污染治理、大气治理，等等。可以说是五花八门。对于这种现象，研究治理问题的著名专家、英国兰卡斯特大学教授鲍勃·杰索普说：“过去15年来，治理在许多语境下大行其道，以至于成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的时髦词语”。其实现实生活也是如此。如果某个定义、某个词语可以指任何东西，那么从另外一个角度来看，意味着它什么都指代不了。治理也是如此。正是由于这种现象的存在，使我们对治理的认识产生了偏差，看不清治理到底是什么。

习总书记是如何理解治理的，他理解的治理和治理现代化究竟是什么？

首先，理解治理现代化必须要完整地理解，就是要把治理现代化与完善和发展中国特色社会主义制度统一起来。用习总书记的话来讲，就是全面深化改革总目标——完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，这两句话是一个完整的整体，不仅不可分割，而且内在还有逻辑关系。什么逻辑关系呢？在我看来，这两句话之间至少存在两层逻辑关系：完善和发展中国特色社会主义制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的前提；推进国家治理体系和治理能力现代化是完善和发展中国特色社会主义制度的一种手段，目的是为了完善和发展中国特色社会主义制度。

第二，理解治理现代化必须要历史地理解，就是要把治理现代化与我们党历史上对现代化道路的探索统一起来。讲到这就需要回顾一下我们党是如何对现代化道路进行探索的，大致分为以下几个结点。1949年新中国成立——现代化的前提条件。一个不独立的、一个分裂的中国，根本不具备走向现代化的基础。1978年改革开放——主要是经济的现代化，由过去的计划经济体制向社会主义市场经济体制转型，主要解决的是经济问题。“三个代表”重要思想——意味着执政党的现代化，是我们党由革命党转变为执政党的一个重要标志，我们要代表中国先进生产力的发展要求、中国先进文化的前进方向、中国最广大人民的根本利益，我们党的阶级基础不断扩大。科学发展观——发展的现代化。过去那种以污染环境、破坏生态为代价的发展模式不可持续，必须要转换发展模式，用一种绿色的循环经济的思维来发展。到十八届三中全会提出全面深化改革，这是治理的现代化。治理的现代化，与经济的现代化、执政党的现代化、发展的现代化是统一的。而统一的基础就在于沿着中国特色社会主义道路的方向前进。因为无论是经济的现代化也好、发展的现代化也好，中国特色社会主义道路这个方向是不变的。

第三，理解治理现代化必须要深入地理解，就是要把治理现代化与国家现代化总进程统一起来。2014年2月，习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上的讲话中强调，“必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力”。习总书记的讲话道出了治理现代化的本质，即：党执政方式的科学化、民主化和法治化，从而实现有效治国理政。其实，他也讲出了治理现代化的四个最基本的要素：科学、民主、法治和有效。如果进一步对这四个要素区分的话，我们就会发现科学、民主、法治对应的是治理的价值性，而有效对应的是治理的工具性。价值性是一种价值追求，也就是说我们应该朝着科学、民主、法治的方向前进。工具性，则是我们在朝着科学、民主、法治前进的同时，必须立足于当前实际的问题，解决当前所遇到的问题，这就是治理的工具性。所以，习总书记理解的治理现代化其实是治理工具性和价值性的统一，是科学、民主、法治和有效的统一。

根据对治理现代化完整地理解、历史地理解和深入地理解，我们可以对习总书记所理解的现代化作出这么一个界定。习总书记理解的治理现代化是在完善和发展中国特色社会主义制度的目标下，沿着中国特色社会主义道路的方向，中国共产党领导人民科学、民主、法治、有效的治国理政。我们应该如何把握、如何进一步把握这个概念，关键点还是要回到治理现代化本质的理解，就是我们党执政方式的科学化、民主化和法治化。

 

二、推进首都治理现代化面临的挑战

北京作为首都，在贯彻总书记治理现代化思想上，做得怎么样呢？贯彻的过程中遇到了哪些问题呢？

（一）治理民主化面临的挑战

追根溯源，民主在它刚出现的时候，并不像现在这样受欢迎。民主制最早可以追溯到古希腊城邦政治。民主制度是当时的一种政治制度的形式，而且并不受欢迎，当时实行民主制的只有雅典等少数几个城邦国家，大部分国家实行的是贵族制。古希腊的思想家们认为民主会导致“暴民政治”或者是“愚民政治”。著名古希腊思想家苏格拉底就讲了这么一句话：“用抽签的办法来选举国家的领导人是非常愚蠢的，没有人愿意用抽签的办法来雇佣一个舵手、或建筑师、或吹笛子的人、或任何其他行业的人，而在这些事情上如果做错的话，其危害是要比在管理国务方面轻得多的。”很不幸，苏格拉底就被自己所说的话给验证了。苏格拉底最后就是被公民大会以民主投票的方式给处死的。这说明了什么呢？说明民主并不一定会带来好的结果。这是从民主的“出身”来看。

另外，民主有时候的表现也确实不令人满意。再举一个例子，希特勒是怎么样成为德国总理，进而成为德国元首的呢？1932年魏玛共和国总统选举，希特勒得票率是36.8%，排名第二。排名第一的是兴登堡，最后的结果是兴登堡当选德国总统，虽然希特勒没有成为德国总统，但是他领导的纳粹党却在国会的选举中成为了国会的第一大党，得到了37.4%的选票，拥有国会608个席位中的230个席位，根据当时的宪法，国会第一大党的领袖将被任命为德国总理。至于后来他如何利用兴登堡总统死的机会，进而成为德国元首，我们不去讨论，就看他成为德国总理这么一个程序，就是民主的。所以说民主一定是好的吗？再加上最近国际上发生的一些事，我们称之为“民主乱象”。举一个例子，埃及昔日的总统穆尔西成为了监狱里的死刑囚犯。穆尔西是埃及历史上第一个民选总统。埃及被一些学者称为是民主的沙漠，所以当穆尔西通过民主的方式成为埃及总统之后，可以说是被给予厚望，尤其是西方国家，觉得民主之花在埃及这个沙漠中已经盛开，并希望带动整个北非地区都实行民主。但是，结果是什么？穆尔西执政不到一年，就被军人以军事政变的方式给推翻了，被判死刑，关进监狱了。

北京作为首都，要保持稳定，正是这种维稳的压力，加上刚才提到的民主出身不良和国际上发生的“民主乱象”，使人们对民主的认识产生了偏差。这是治理民主化的第一个挑战。

治理民主化的第二个挑战是公众参与首都治理的程度比较低。首先向大家介绍一个公众参与的理论模型——阶梯理论，就是把公众参与由低到高分为三个层次：最低层次的参与是非参与层次，中间层次是象征性参与，最高层次是实质性参与。我们的公众参与其实程度还不是很高，还没有达到实质性参与的水平。那么，为什么我们公众参与程度比较低呢？我给它总结了几方面的原因。

第一，与公众参与意识淡薄有关。参与意识的淡薄，源于我们传统的政治文化。我们历史上传统的政治文化强调的是臣民意识，臣民意识缺乏独立性，比如说三纲五常，君为臣纲、父为子纲、夫为妻纲。不是一个独立的个体，何来参与呢？参与意识的淡薄还跟“搭便车”心理有关系。什么叫“搭便车”？如果有一件事对所有人都有利，最后的结果是谁都不会主动去做这件事。比如，建灯塔对于航海来说是很有必要的，对所有在大海中航行的船只都有利，但是没有轮船公司会主动去建灯塔，而都希望别人来建，然后自己搭乘这个便利，这就是“搭便车”心理。参与意识的淡薄，还跟北京人口结构的特殊之处有关。北京市外来人口比重比较大，而外来人口对北京缺乏基本的认同感和归属感。有这么一组数据，有关机构对流动人口的第二代作了调查，当询问这些小孩是哪里人的时候，有52.2%的人认为自己是外地人，只有11%的人认为自己是北京人。这就带来一个很严重的问题，不认可自己北京人的身份，凭什么要参与北京的公共事务。正是由于归属感、认同感的缺乏，导致了公众参与的意识不是很强。

第二，与公众参与受到专业知识限制有关。现在的公共事务分工越来越细，专业化的特点越来越明显，参与公共事务的管理需要具备相应的专业知识背景，这就提高了公众参与的“门槛”。比如，按照我国的相关规定，垃圾焚烧厂的选址与居民距离是多少米？哪些东西可以被焚烧，哪些不能被焚烧，金属、玻璃和电池可以被焚烧吗？这些问题有多少北京市民知道答案？因此，缺乏专业知识，也是导致公众参与程度低的另外一个层面的原因。

第三，与参与机制不完善有关。当前，我们主要的参与机制有：听证会制度、专家咨询制度、社会公示制度等。拿听证会制度来说，问题在于进入听证程序的人员或组织缺乏一个公开、规范的选择程序和标准。

这是我们讲的第一个层面的问题，民主治理方面仍然还有很大的提升空间。

 

（二）治理科学化面临的挑战

在讲挑战之前，先讲一下什么叫做治理科学化，当然理论上对此有很多定义。用一句话概括的话，那就是：认识事物的本质，尊重事物发展的规律，从而制定合理可行的对策。这句话说起来很简单，但是要具体做的时候，就不容易了，尤其是在北京这样拥有2000多万人口的超大城市。为什么这么讲呢？因为现代城市一个突出的特点就是复杂性。这种复杂性源于生活在城市中的人的复杂性。生活在城市中的人，相互之间是一个陌生人社会，他们的兴趣爱好千差万别，而且彼此之间还构建起了复杂的协作网络，这就导致了现代城市每一个问题的背后都有特别复杂的原因。这就是治理科学化的第一个挑战。

以北京的交通拥堵为例。从2012年到2015年北京交通指数变化来看，每年除了1、2月份是处于畅通的状态外，其他时间都处于拥堵的状态，有时甚至达到了严重拥堵的程度。根据北京市交通委公布的资料，我查到最拥堵的一天是2013年11月12日，交通拥堵指数达到了9.4。交通拥堵问题背后有哪些原因？第一，与机动车保有量的迅速上升有关。我们把北京的情况跟日本东京做了一个比较，北京机动车保有量从200万辆到400万辆用了6年的时间，而东京用了22年。短时间内汽车数量迅速增加，带来交通拥堵，这是毋庸置疑的。第二，与出行方式有关。从1986年到2013年出行方式变化图来看，在过去的30年时间中，我们逐渐由骑自行车出行转变成了开车出行。那么，缓解交通拥堵最有效的方式是地铁，而在2013年的时候，我们地铁出行的比例只有20.6%。单纯地讲这一个数字，大家没有什么概念，我们可以做一个比较。1993年的时候，法国巴黎地铁出行率已经达到了60%。相较之下，我们乘坐地铁出行的比例还是太低，大家都习惯于开车，这肯定增加地面交通的拥堵。第三，职住分离现象突出。有这么一组数据，北京城市发展新区和生态涵养区中职住比（就业岗位和居住人口比例）为0.283。职住分离现象突出带来的一个直接问题就是潮汐式交通压力。大家可以想象一下，一个交通拥堵问题背后竟然有这么复杂的原因。现代城市的复杂性，提升了我们认识规律的难度。

第二个挑战是某些体制机制因素对按规律办事形成了制约。比如，财税体制，十八届三中全会《决定》中明确要求，“建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”。北京目前的财政制度突出的是北京作为地方财政的属性，忽略了其作为首都的一面。北京的财力除负担着北京的城市建设和各项事业的发展外，还负担着400万中央在京人口及近800万流动人口的衣、食、住、行。这是以前的数字，现在这个数字应该更大。有的同志可能会问，中央对地方不是还有转移支付，还有税收返还？确实是有，但是返还了多少呢？我们来看一下这个数字。根据《2015年中央对地方税收返还和转移支付分地区预算汇总表》，中央对地方税收返还和转移支55918.00亿元 ，对北京是315.95亿元，只占0.56%，占当年北京4752.42亿元财政预算支出的6.64%。这就导致北京经济发展陷入了一个怪圈：经济发展带来人口集聚，人口集聚带来城市建设需求增大，城市建设需求增大导致了能源消耗增加，能源消耗增加造成生态环境压力增大，生态环境压力增大投入到环境保护、生态治理就需要更多的财力，这些钱怎么来？又需要新一轮的“经济发展—人口集聚—城市建设需求增大—能源资源消耗—生态环境压力”的循环。如何来破解这种局面？我想可以从三个角度来切入。第一个是财政自主权的角度。在当前国家大的财政体制之下，能不能给北京更大的财政自主权。第二个是发展基金。能不能建立一个专款专用的首都经济发展基金，直接专用于北京的经济发展。第三个是转移支付。加大中央对北京的转移支付力度。

（三）治理法治化面临的挑战

党的十八届四中全会对如何推进治理法治化提出了明确要求：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”在这里，我想主要就立法层面，谈一谈北京作为首都面临的挑战。

为什么从立法这个层面来谈？在《中共北京市委关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进法治建设的意见》中提出，“坚持立法先行，抓住提高立法质量这个关键，发挥立法的引领和推动作用，切实增强地方立法的针对性和有效性，依法保证宪法法律在本行政区域内得到切实遵守和执行”。立法不仅是法治化的第一步，而且是非常关键的一步，如果立法都搞不好，那么后面的执法、守法就无从谈起。

首都立法面临的第一个问题是关于可操作性的问题。有学者做过相关研究，认为地方立法应该坚持三个原则：第一个原则是不抵触，地方立法不能跟国家层面的立法相抵触；第二个原则是有特色，地方立法要结合当地的实践，对本地经验进行总结；第三个原则就是可操作。而我们现在恰恰是在可操作问题上出现了一些问题。

跟大家举一个例子。2014年2月18日，北京市法制办公布《北京市轨道交通运营安全条例（草案征求意见稿）》，禁止乘客在地铁内饮食。这个规定得到了广大市民的广泛支持，有机构做过调查，有69.6%的人都支持这条规定。这个政策应该说是很有民心的基础，但是问题出就出在了可操作这个层面上。第一个，界定的问题，这里面又包括两个小点。第一个是吃东西的地点怎么去界定，是车厢，还是一进地铁站。第二个就是饮食范围怎么界定。吃药算不算吃东西，小宝宝吃奶算不算吃东西。第二个是执行问题。首先，谁来执行，按道理来讲，应该是由地铁工作人员去执行，但在地铁早晚高峰的时候，工作人员本来就人手有限，还要去监督检查有没有吃东西，肯定是人手不够的。其次，如何执行。北京地铁早晚高峰非常拥挤，怎么检查有没有吃东西。由于相关部门意识到了规定的可操作，所以把这条规定当成对文明乘车理念的倡导。

治理法治化在立法领域面临的第二个挑战就是立法领域的不均衡。据北京市法制办统计，在北京市级层面的法律法规中，经济领域立法占比最大，达到22%，而比例最小的是社会服务领域，只有2.8%。

治理法治化在立法领域面临的第三个挑战就部门法规利益化。这一点与我国当前立法模式有关，我国当前立法模式是由行政部门起草、人大常委会审议。有关部门在出台法规的时候，在法律中加入了部门的利益。比如，2009年，国家邮政局起草《邮政法》就曾规定，“邮政企业对平常邮件的损失不承担赔偿责任”。2010年，原铁道部修订《铁路旅客运输规程》规定“普通列车乘客迟到车票作废”。

治理法治化在立法领域面临的第四个挑战是区域协调立法问题。京津冀协同发展一个很重要的层面是立法的协同。比如，在二氧化硫排放征收标准方面，京津冀三地就缺乏协同。每排放1千克二氧化硫，要征收多少排污费？北京市由以前的0.63元调整到了10元，涨幅较大；天津由以前的1.26元调整为6.13；而河北没有变动，一直都是1.26元。这意味着一个企业排放二氧化硫更倾向于到河北去排放。这就会带来什么问题？跑到河北去排放二氧化硫，同样会对北京造成污染，因为大气的流动不是以行政区划为界限的。

以上是从三个层面来看的治理现代化面临的挑战。谈挑战、谈问题不是目的，目的是去面对、去解决这些问题，这就是我们第三部分要讲的内容。

 

三、推进首都治理现代化的应对

推进首都治理现代化应该怎么办？

第一，关于民主治理。用一句话概括的话，那就是要处理好民主与稳定的关系。1979年10月19日，邓小平在全国政协、中共中央统战部宴请出席各民主党派和全国工商联代表大会代表时的讲话中提到，“充分发扬社会主义民主，加强社会主义法制，对于增强和维护安定团结，共同搞好国家大事，是十分重要的。”

民主是有利于稳定的，但是民主有利于稳定是需要一定的条件的。第一，从政治文化角度来看，民主规则必须得到广泛的认同，而且必须要有深厚的政治文化的基础。现在好多非洲国家盲目引进西方民主制，使国家陷入了动乱，一个很重要的原因就是缺乏民主的传统，缺乏政治文化的认同。第二个就是体制机制。民主是可以代表多数人的利益，但也必须要保证少数人的权利得到保护。

第二，关于科学治理。用一句话来概括的话，那就是要处理好国家战略要求和北京自身发展之间的关系。前任市委书记郭金龙同志就讲过这个问题。他说：“处理好国家战略要求和自身发展的关系，站在国家战略高度思考和认识北京工作，进一步明确工作中哪些地方要有所作为，哪些地方应有所不为，在服务国家大局中履行好自身职责，推动北京发展。”当前，国家对北京的要求，也就是首都城市战略定位——政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心。在京津冀协同发展纲要中，又进一步明确北京“四个中心”的定位，并把有序疏解北京非首都功能作为京津冀协同发展战略的核心。非首都功能疏解与北京自身功能之间也要保持平衡。在疏解非首都功能的时候，必须要确保基本城市功能。要处理好国家战略要求和北京自身发展之间的关系。

第三个层面的问题就是依法治理。北京提出了一个目标——建设法治中国首善之区。怎样建设？我想可以从四个角度来看：立法、执法、司法和守法。

首先，关于立法。科学立法有两个标准：第一个是满足国家的需要，第二个是适合北京本地的情况。其实在这方面，北京有特别好的做法。比如，北京出台了《北京市居家养老服务条例》，这就是典型的科学立法的代表。我们从两个标准来判断，第一个，满足国家的要求。在国家层面，国务院出台了《关于加快发展养老服务业的若干意见》，这是满足国家的要求。第二个，满足北京本地的需要。北京户籍人口老龄化远远超过平均值，60岁以上的老人将近20%，而全国的平均数值是13%多一点，说明北京已经逐步迈入一个老龄化的社会，必须加强居家养老服务，所以北京出台这个条例是北京的一个实际需要。

其次，关于执法。习总书记曾经讲过，“行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序”。北京在这方面也同样存在一些需要去改进的地方。严格规范行政执法是建设法治中国首善之区的一个重要环节，是我们工作的一个重要抓手。

再次，关于公正司法。韩非子有云：“法不阿贵，绳不挠曲。”公正是法治的生命线，如何来实现公正，如何来保证公正，很重要的一个着力点就是要确保司法公开。在这方面，北京做得是不错的。北京在市级法院层面建立了审判信息网。在这个网站中，信息很全面，很公开。之所以公开，就是为了用司法公开来保证司法公正，从而促进司法权威的建立。

最后，关于守法。需要突出的一点是政府的示范作用。在2016年《北京市政府工作报告》中，时任北京市长的王安顺同志说：“政府工作人员要带头学法守法、依法办事，引导全体市民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。”在这里我们可以举一个例子。以前用老百姓的话来讲是“民告官，不见官”，在行政诉讼案件中往往看不到被告。北京市高级人民法院发布的报告显示，2013年北京市法院一审审结行政诉讼案件6964件，然而行政机关负责人出庭应诉的只有83件，仅占一审案件结案数的2%。针对这种“民告官，不见官”的现象，北京市出台了《北京市人民政府行政应诉工作规则》规定了两种情况必须要应诉：第一，因市政府直接作出或者以市政府名义作出的具体行政行为引起的行政诉讼案件，实施该具体行政行为的市政府相关部门为应诉承办单位；第二，因行政复议事项引起的以市政府为被告的行政诉讼案件，市政府法制办为应诉承办单位。而且还规定诉讼代理人中须有政府工作人员。说白了就是“民告官，必须要见到官”。特别值得一提的是平谷区，在这方面基本上做到了“民告官，官必到”。我们曾经进行过一个专门的调查，平谷区“告官不见官”的情况在几年前也非常普遍，从2006年到2010年行政负责人出庭应诉比例只有2.45%。2011年5月平谷区政府出台《关于加强行政机关负责人出庭应诉工作的意见》，对行政机关法定代表人应当亲自出庭应诉作出硬性规定。2015年平谷区政府出台《行政应诉工作规则》，进一步推动行政应诉工作的制度化和规范化。北京市政府在建设法治中国首善之区方面，在推动治理法治化方面，要起到带头示范的作用，而出庭应诉就是一个最直接的体现。

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责任编辑：张凌洁

文章来源：http://www.71.cn/2017/0724/956750.shtml