砥砺奋进五年中的中国财政

 

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不忘初心、砥砺奋进，带领全国各族人民在实现中华民族伟大复兴中国梦的新长征路上，夺取了新的伟大胜利。在此，我从大国财政的角度，把我们砥砺前行五年当中我国在财政领域中取得的一些成果跟大家分享一下。

一、我国大国财政的能力

大国财政由五力构成：一是实力；二是支撑力；三是创新力；四是引导力；五是控制力。下面，我们逐一来分析一下。

（一）实力。2016年我国的一般公共预算收入是159552亿，加上历年来结转结余的收入和调入的预算稳定基金7271亿，收入的总量是166823亿，这个数按照6.9的年终汇率合算，合计24177亿美元。2016年我们的财政支出是187841亿，另外，还有点钱补充了中央预算稳定调节基金是782亿，合计支出的总量是188623亿，合美元是27337亿美元。英国是2016年的全球第五大经济体，它的GDP是26292亿美元，我国的财政收入已经达到了英国2016年所创造的财富的总额。我国的财政实力在全世界，除了美国以外，没有任何一个国家可以跟我们相比肩。我们的航空母舰南北可以同时一下造两艘，世界上除了美国以外也没有任何一个国家有这样的实力和能力。

2017年，我国一般公共预算收入预计是168630亿元，加上调入的资金是2433亿元，收入的总量将达到171063亿元，根据6.9的汇率来合算，将合到24792亿美元；而支出将达到194863亿元，合美元的数是28241亿美元。

（二）支撑力。其一，财政保障下的去产能。从2016年开始，我们有一项重要的改革，叫做去产能改革。1998年我国进行了国企改革，当时我们国有企业改革尽管取得了巨大的成功和成绩，但是在那个时期我们也付出了巨大的代价，就是有大量的员工下岗。但是，从2016年开始的去产能改革中，中央财政建立起去产能改革的专项奖补资金，一千个亿。另外，要求所有纳入去产能改革的企业，必须要确保转岗的职工要有去的地方，要能够就业。实在就不了业的，社会保障体系要能够确保兜底。因此，在这次去产能过程中，我们没有出现下岗、失业和影响社会稳定的各方面的情况。

其二，对于教育的财政支撑。教育问题，主要是三类教育，包括基础教育、职业教育和高等教育。我们现在完全可以实现全国范围内任何一个基础教育的小学和中学教学设施的配备基本上都是当地最好的水平。另外，全国寄宿制学校学生的营养餐也得到了有效的保证。

来看职业高等教育。凡是转向从事职业高等教育教学的高校，生均经费额外再给1500块钱，以确保高校转型的顺利进行和学生教育的有序。

再看高等教育。现在我们绝对不会让任何一个考上大学的学生失学，而且支撑我们的高等教育的学生贷款、助学贷款，一点问题都没有。我们现在可以足以保障博士生在正常的生活水平条件下吃的饱、穿的暖，我们两次大幅度提高博士生生均待遇。

 

其三，财政支撑下的农村公共基础设施建设。2003年以前，我国农村公共基础设施还需要农民自己筹资去建。而现在，2016年我们实施了5百万亩的粮改豆和600万亩粮改饲的试点，探索实施了耕地轮作休耕等制度的试点，开展了重金属污染耕地修复及种植结构调整的试点。新增高效节水灌溉面积2千万亩以上，农业综合开发建设高标准农田2800万亩，扩大农村一二三产业融合发展试点范围，启动扶持村集体经济发展试点，完成村级公益事业建设，一事一议财政奖补项目约30万个。也就是说，农村公共基础设施现在都不用自己花钱了，变成了政府投钱、农民投劳。农民在这个过程当中，基于自己的劳动，基于自己的专业能力，参与一些公共基础设施建设。所以大家可以看到，我国农村公共基础设施建设的面貌焕然一新。

（三）创新力。主要指的是财政管理体系中的创新。其一，统筹、盘活财政的存量资金，合并不合理的专项。比如说，有的科所有好多钱，没有花完；而我这个科所，却没有钱花，就是出现很多资金被沉淀的情况。因此，从2016年开始大规模地统筹和盘活财政的存量资金，把原来一些不合理的专项进行合并。每一个专项的背后都代表着一个部门利益，把这个专项合并了，就是要打破部门利益。在这个过程当中所遇到的风险，以及推进的艰难程度，大家是可以想像的。

其二，对于适合统筹使用的专项，大力实现统筹使用。比方说中小学校舍改造，可能从发改委来了一笔钱，从教育口又来了一笔钱，都是专项，都是干这件事情。在这个条件下，这件事情已经用发改委的钱干了，同时，我还想用教育的这个专项，给学生增加一些软件购置，可是不行。在这种专项资金管理非常固化的情况下，导致了财政资金使用效率低下。因此，我们现在正在打破这种固化，该有的专项一定要有，但是，适合统筹使用的专项，我们正在大力地实现统筹使用。2016年，我们首先在涉农资金领域当中实现了资金的统筹；2017年，我们将进一步总结经验，把可统筹的范围进一步地进行扩展，并设立合理的机制。

其三，实施国库集中收付改革。在财政资金管理当中，经常会出现一些财政专户跟具体的商业银行之间有着千丝万缕的联系，产生了一些利益。由此，2017年要实施的一项改革叫国库集中收付改革，对于凡是没有法律和中央文件所指定设立的财政专户要逐步地清理。

（四）引导力。这突出表现在产业发展的引导和基础设施建设的引导当中。其一，基础设施建设的引导。中央财政2017年在基建当中投资5076亿，可是，2017年基础建设投资将达到16万亿。也就是说，中央财政资金嫁接地方财政资金，有效地引导市场资金。以此保证了我们北京的地铁高速发展，保证了我们北京新机场建设有序进行，保证了我们城市内部断头路的改造。尽管我们每年中央出5千来亿，美国每年是1千亿美元，但是从我们的撬动能力和对社会资金引导能力来讲，绝对不输于美国。

其二，政府财政引导社会大量资金进入到农业。2017年是农业供给侧改革之年，财政资金在农业当中要重点支持现代农业发展和一二三产业融合，并着力扶持农村经济的新形式和新主体。从2016年开始到2017年，我国农业固定资产投资增速都在30%以上，我们全社会固定资产投资增速8%点多，足见我国政府对农业的投资力度。

（五）控制力。说的是当我们要推进经济发展，保障社会公平的时候，我们财政马上能够启动相应的政策安排，迅速解决我们在经济和社会运行当中产生的不利影响和阻碍因素，这就是控制力的重要表现。

其一，解决政府债务规模非常大的问题，实施地方政府债务置换改革。地方政府债务这几年是一个较大的问题，规模非常的大。我们现在正在实施一项改革，叫地方政府债务置换改革。我们把地方政府欠债的利率从8%左右的利息，调整到现在3% 左右的政府债券收益率。也就是说，平均我们每一块钱的政府债务，现在每年要偿还的利息下降了62.5%。我们做的置换债，2015年做了3.2万亿，2016年做了4.9万亿，合计加起来是8.1万亿，在这个条件下，我们减少利息支出4千亿。2016年我们补充职工养老保险的资金就是4千亿，这个钱省下来给我们养老保险体系提供保障、提供支撑，不是很好吗？！这既化解风险，又为经济和社会的发展提供了有效支撑。

其二，解决政府性基金占比较大的问题，启动政府性基金的清理改革。政府性基金成了很多地方政府的第二收入来源。因此，我们马上启动政府性基金的清理改革，经过两年的清理，我国政府性基金基本上被清理掉了60%，现在还剩下23项政府性基金。剩下来的政府基金要实施目录清单管理。2017年公用事业费附加取消，现在剩22项政府性基金。

其三，解决专项资金数量过多的问题。过去，我们上级对下级的专项转移支付一共有220项，并且每一项转移支付背后都是部门利益。现在，我们把这220项的转移支付下调到了94项。

其四，取消收费权。大家还记得曾几何时，我国每一条公路都在收费，你把车开出北京，甚至在北京郊区内，都会发现有各种各样的收费站。从2017年开始，我们把西部五省边远地区的收费权也取消了。那么以后我国二级公路将没有任何一条公路是在收费的状态。取消收费权不是一件容易的事情，因为公路建设背后都有贷款，要取消收费权，那个贷款要由政府来还，没有实力是做不到这一点的。

二、从公共服务到国家治理

公共服务是我们在十八大以前已经实现的一个基本发展目标，这是公共财政的重要要求。从国家治理的角度来讲，我们希望实现公共服务和居民，和社会公众需求之间的有效互动，并且将其机制化、法制化。

（一）财政公开，要让老百姓从知道钱是如何花到能够参与决定钱是如何花。2012年，财政部根据中央和国务院的统一部署，在全国范围内推出预算公开改革，并且要求不能只公开一个大数就截止了，要到项。就是说，到底这个钱怎么花，说明白。于是，接下来就出现了非常复杂的预算报告，大家看不懂，全是会计科目。那怎么办？于是要求必须按经济科目进行分类，让大家能够看得懂，知道这个钱是怎么花的。比如说，哪些钱是三农支出，哪些钱是社会福利保障支出，就是向看得懂、看得清的方向，不断提升我们的公开能力。

 

2014年新预算法强调，除涉及国家秘密的事项外，经批准的预算，预算调整，决算，预算执行情况的报告及报表应当在批准后向社会公开，并要求各部门对机关运行经费的安排、使用情况等重要事项做出说明。不仅要公开，还要对公众的质疑，乃至我们预感到的公众的质疑，或是在这个过程当中产生歧义的地方做出说明。

2016年10月，我们出台了地方预决算公开操作规程。确定了预决算公开的基本原则，以公开为常态，不公开为例外，依法依规公开预决算。除涉及国家秘密外，不得少公开，不公开。应公开的事项，保证公开的内容全面真实和完整。我们已经完全实现了从依申请公开到主动公开，所有应公开的事项必须公开。

2017年，财政部网站搭建中央预决算的公开平台，各栏目相关数据已由105个中央部门主动上传，并接受公众的监督。另外，我们在监督的过程当中，还得让公众能够以最好的、最便捷的方式去监督。特别是大家如果下载了国务院的APP，那么中央政府各部门预决算的信息便一目了然了，手机随时随地可以访问，而且还可以形成互动。

另外，要把公众的反馈结果落到财政预算安排机制当中。我们在地方的参与式预算改革当中也已经做了安排。比方说建一个广场、建一个沟渠、建一个城市的这样一个管廊分布等等，这些跟老百姓直接相关的公共设施和公共产品，尽可能地让老百姓来充分地表达意见，行使选择权。就是根据老百姓的意见，决定预算资金支持哪一项、不支持哪一项。这就是正面参与。现在全国层面，高层级预算做正面参与不行，因为消耗的时间太长了，只能靠我们的人民代表大会制来进行代议解决。但是，低层级的预算，老百姓可以直接参与。参与式预算在我国地级市和县级市层面已经形成了样板地区。

(二)税收改革，从清清楚楚到明明白白。我们原来只是要知道政府是怎么对你征税的，并照章纳税；现在要做的是要知道政府到底为什么这么对你征税，征税的原理、逻辑是什么，如何利用这个原理和逻辑为自己企业的发展和双创的推进，做出主动性的调整，以及提供必要的改革。下面举例来说。

其一，2012年的时候告诉你，我要对你进行营改增改革了，你按照新规定来缴税就是了；2017年告诉你的是，我要对你通过营改增改革的方式来减税，并且接下来要开展营改增的系列宣传教育活动，以使你了解什么叫营改增，怎么在营改增条件下减税。基于此，你调整你的经营方式、调整你的企业模式，来追求这个减税效果的实现。   

2017年以来，我国建筑施工类企业的装备类资产更新速度明显加快。2017年1—5月，我国建筑施工类企业更新的挖掘机数量，就是新购置挖掘机数量比2016年增长40% 以上。那么，为什么2017年建筑施工类企业装备类资产大幅度增长？就是在营改增实施之前，这种建筑施工类装备先不购置，能凑合的就先凑合，凑合不了的就先租回来。等纳入到营改增改革的时候，再大规模的购置，这样就会产生17%的增值税抵扣，而我只需要缴11%的增值税，由此，会产生6% 的抄底。在这个条件下，大家就主动根据营改增改革调整企业经营方式。所以就看到2016年、2015年，工程机械租赁业很火，因为大家在这个过程中都在等营改增改革。

其二，2017年7月1日，我们原来征收13%增值税的企业将按照11%的新税率来征收。对此，农产品加工业和餐饮服务业都稍微有一点意见，刚准备提意见的时候，发现有这么一个规定，如果是农产品加工业和餐饮服务业，那么其原来购置的农产品还按照13%继续计算扣除率。那么问题就来了，明明是一个减税的好事，为什么有的企业会不同意，可又在这个过程当中，迅速地在政府和企业之间达成了一种默契和一致？我们就此分析一下。

我国的农产品，如果不给其增值税抵扣的话，农产品加工业就不好发展。因为农产品加工业创造的任何价值都是增加值，都会被全额征收增值税。因此，农产品加工业很难在那些边远、落后地区得到快速发展。于是，我们就执行了一个政策，就是农民自己销售的农产品按13%计算抵扣，就是实际上并没有缴纳增值税，但是我视同你缴纳了增值税。你只要能够提供发票，发票上载明其价格，就直接按照这个价格乘以13%扣除。于是，一些简单的农产品加工业，如果增值额不到10%，其实都不用缴纳增值税。就是这些企业能够享受到13%的进项税抵扣所带来的福利。

 

2017年，一下把13%的增值税调整到11%，就是计算抵扣就变成11%了，影响其计算抵扣规模。那么，政府已经关注到这一点，于是，对于农产品和餐饮服务企业，其所购置的农产品在2017年仍然按13%计算抵扣。由此，农产品粗加工行业将变成最获利的行业。2017年，在很多偏远、落后地区兴起了农产品粗加工行业建设浪潮。因为，做农产品粗加工，进项按13%计算抵扣，销项按11%，这样，增值额如果不超过35%，就不用缴纳增值税。

其三，2017年要将创新型中小企业研发投入加计扣除的比例由50%提高到75%。那么，大企业怎么办呢？于是，大企业开始组建企业研究院，使其具备中小企业的资质，由此，把所有的研发都注入到这个企业研究院当中，那么所有的费用几乎都可以加计75%扣除。也就是说，花了100块钱，算花了175，从税前扣除。那么，如果这个企业的盈利能力正常的话，就不用缴纳企业所得税了。

（三）财政资金管理，要从能做事到会做事。第一，2012年，我们已经是公共财政思维非常定型，而且做出许多重要成果的时候，但是当时的思维还是下面的一些思维模式，我给大家简单列了四项。

第一种思维方式：为了防范地方政府随意调整公共服务目标，挪用资金，建立了一个要求，形象地说，就是打酱油的钱，不能买醋。

第二种思维方式：把本部门的财政保障向上变成国家的中央文件。比如说教育，提出教育的财政支出应不低于GDP的4%。对于一般的落后地区来讲，这个4%是必要的，但是对于北京，一个接近2万亿GDP的城市，4%的GDP，一年就是800亿。这800亿，中小学学校可以每年拆一次，再建起来。4%的标准，有些情况下是有用的，因为当时为了保证教育的分配地位要稳定。但是，现在所有人都知道教育太重要了，没有任何人会人为地压低教育的保障和支出水平。如果都是这种分割方式的话，就会导致大量的财政资金被固化。比如说，这个就是教育的钱，那个就是文化的钱，这个钱就是体育的钱，那个钱就是农业的钱。

另外，各个领域总担心保障不了本部门的支出，所以尽可能地给本部门创造所谓稳定的财政保障空间。教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保和计生，这七个领域都有相应的中央文件、国家规划或者是国家法律，我国48%的财政收入就这样被硬分配掉了。就是说，真正政府能够调节的部分只有52%。

第三种思维方式：以投入产出原则来确定财政资金的效能，也就是说财政资金效能是用投入产出来决定的。我们来看，如果没有政府家电以旧换新的补贴，家电要不要以旧换新？也要吧。当时的理念是,政府实施以旧换新补贴，那么，在这个过程当中所形成的所有家电的以旧换新都算是政府以旧换新补贴的效果。其实，效果并没有那么好，因为不给补贴，也得更新电视、更新冰箱。当时的理念就是投入所有的产出都划到财政项下来，当成产出。由此，没有一项财政政策结果不好的，所有的财政政策结果都非常的完美。因为把所有的效果都算到了财政政策头上，所以就不存在对财政政策进行检讨的条件，就是说，哪些情况下可以更好，我们看不出来其更好的空间在哪里。

第四种思维方式：政府当时的财政收入，有句形象的话，叫洒芝麻盐。也就是说，大家都有点，这个钱够不够呢？都不够。

上述这些思维，仅仅能够保证大家能干事；2017年的思维，就是要激励会做事，谁做事做的好，就给你更多的资源，交给你来支配。

第二，下面来看2017年的思维。

1、原来打酱油的钱不能买醋，这个现在是不要紧的。比如说2016年实施的涉农资金改革。只要你把目标控制好，我去考核的时候，这些目标如果都逐一完美地实现了，就不用管是把它合并起来使用，还是分解出来使用了。事实上，凭现代信息技术和项目的管理手段，这是完全可以实现的。

 2、打破支出结构固化。到目前为止，我们的深改组已经同意把上面提到的七类48%财政收入的固化全部打破。把钱用到最该用的领域当中去。就是说，重要的问题不是保障有多少钱，而是保障要干事的时候，有没有资金能够保证把这个事干好、干成。换言之，不是说你一定要有这么多钱，分的不是钱，而是做事的能力和做事的资源。

3、强调以边际产出原则确定财政资金的效能。强调边际产出就开始强调绩效的概念。有了绩效的概念，就不用像洒芝麻盐一样，哪个地方都要兼顾到。比方说社区的商业服务设施要提升，怎么提升呢？大家投标，进行竞争性分配。谁在这个过程当中投标的质量高，而且历来绩效情况都比较好，谁优先获得资金使用权。

 

可见，2017年与2012年相比，在财政资金管理上更加强调市场，以及企业跟政府之间的互动关系。在这个过程中，我们的社会中介服务机构，具体施工和监理企业，以及所涉及到的基层政府和自然人，都会被逐一地纳入到改革的这种新思维模式当中。

（四）社会保障体系，要从粗放的社会福利到精算平衡的社会保险。社会福利有一个概念叫保基本，就是满足最最基本的要求；再往上一个层次叫救助和优抚。如果只满足于最基本的社会福利，那么始终也提高不了层次。按照正常的道理，应该跟随我们的收入增长而相应的提高保障水平，根据我们对社会公共服务的要求提升享受社会公共服务的能力。

其一，按照社会福利的方式来保障，会产生两个方面的问题。一是政府负担过重，保障不起；二是社会的浪费太大。比方说新农保执行以后，农村的住院比例骤然增加了，这一方面是因为保障水平高；另外一方面，在门诊的医疗看病钱比较多的时候，走住院医疗报销比例高，更合适。这种浪费也是社会资源的一种低效率使用。

其二，来看当前居民的两个重要社会保险。按照保险的要求，应该精算平衡，就是说，交多少保费，享受多高的保障。可是，老百姓没有这么多钱，那怎么办呢？那你交一部分，政府给你拿一部分。但是，一定是一个平衡关系，就是说，我这边的缴费和那边的支出之间一定是一个平衡关系，而且，在这个过程当中，大家的缴费跟政府的补贴之间也应该是一个透明化的关系。

养老保险和医疗保险的理念是不一样的。养老保险叫积累制，就是养老保险最好当年的支出要小于当年的收入，要有一点余额。按照正常的逻辑，养老保险就是在工作时候为自己在退休时候积累钱。只不过是把这个钱交给了一个养老保险机构代持，养老保险机构拿着你的钱进行投资，所赚得的钱又补充到养老保险体系当中。所以，养老保险强调积累制，要有一定的余额，余额在一定时期内要不断地增长。

医疗保险则是大家把钱凑起来，对发生风险的主体进行援助。所以，医疗保险原则上不追求过大的余额，有点余额以备不时之需就可以了。万一有非典之类公共问题的疫情爆发，有一定的余额能够应对就可以了。剩下来基本上年收年用，这是医疗保险。

其三，两个居民保险其实都是社会福利属性。2013年之前我们从来不公布养老保险和医疗保险数据。根据2012年要求的公开管理办法，我们2013年进行了公开。那么，我就把2013年的数据拿来跟大家分享一下。我国居民社会养老基金收入是2098亿，比2012年增长了9.4%，其中保险费收入，就是老百姓交了617亿，政府补贴补了1414亿，政府补贴的占比是67.4%。这种比例关系很明显是社会福利，而不是社会保险。再看居民医疗保险，居民医疗保险当年是3763亿，其中保险费收入只有716亿，政府补助是3012亿，占比是80%。可见，两个居民保险其实都是一个社会福利属性，因为政府补贴占了绝大头。

其四，那么，接下来该怎么改？作为居民养老保险来讲，建立的年限太短，在这个条件下，大幅度提高保费是不可能的。于是，我们还得继续加大对居民养老保险的公共财政投入力度，以形成积累的余额。对于医疗保险，因为是现收现付，就可以考虑在适当增加居民缴费的前提下，政府在这个过程当中的占比要适度下调，因为它不像养老保险一样要有一个余额积累。就是要从福利到保险，先医疗后养老这么一个模式。医疗保险逐渐地向精算平衡的社会保险原则进行回归。

一旦转成社会保险以后，就要根据社会保险理念来开展医疗保障服务。在这个过程当中，老百姓投入医疗保险的资金量也不断加大，当然，保障水平也在不断提高，要确保钱能够花出效率来。

未来伴随着老百姓在保险体系当中缴费水平越来越高，保险管理理念就会进来，而且将来我们的医疗保险也会委托给商业保险公司来运营，采用市场化的手段和管理方式，形成对我们基本医疗保险资金的管理和运用。未来的管理可能更加的灵活、更加的匹配老百姓的需求。

（五）政府的投融资，要从最大化的融资到最科学的融资。地方政府原来是不能举债的，但是地方政府手里有各种各样的资产和资源，于是，就把这些资产和资源注入到一个叫融资平台公司里边，由这个融资平台公司代政府举债。而这些举借的企业债都被界定为是政府债券。由此，这个政府债券就形成了地方政府的可用财力和投资能力。于是，在4万亿启动以后，我国地方政府债券从2008年开始进入到快速增长期，大约到2013年6月末，我国地方政府债务的总量达到了17.2万亿，这个规模是非常大。融资平台公司的融资在17.2万亿当中占到将近15万亿，这个规模也很大。那么，接下来怎么办？

 

第一，我们认识到地方政府可以实施一定程度的融资，因为地方政府毕竟是有资源、有还款能力，而且其建设投入的需求又非常大。对于地方政府的债务，按照国务院43号文件进行清理。企业债是企业债，政府债是政府债，不能混同。政府发债的权利只能以政府的名义来发，以预算资金或者是政府基金收入作为偿还的收入来源。

地方政府可以发两类债券：一类债券叫赤字债；另外一类债券叫专项债。我们2017年地方政府的赤字债规模是8300亿，专项债的规模是8000亿。但是，这两类债省以下的地方政府是没有发债权的，这个债是归你来用，债务也是放在你身上的，但是要发债的话，必须要向上委托省级政府来代你统一发债，以使发债更加规范化、更加有效。

那么，我的债务为什么要委托省政府来发呢？最主要的原因，就是现在我们在省以下政府当中还没有编制好自己的资产负债表，也就是说，你现在发债，人家市场根本不知道你有多么大的偿债能力，那怎么发债？到发债时候，发的一塌糊涂，最终的债务成本又很高，没有必要。所以说，委托给省级政府代发债是最好的一个组织方式。在这个组织方式下，我们大幅度地把政府债券的收益率压低，从8%左右下调到3%左右。

2017年，我们是8300亿加8000亿，靠这1.63万亿的债，要想应对我国高达16万亿的基础设施建设规模，是远远不够的。于是，我们必须再做下一件事情，就是在政府和市场之间形成一种股权合作模式。

第二，政府以股权的方式跟市场开展合作，并且市场以自己的效率参与政府的基础设施建设。这种政府和社会资本合作的模式叫PPP。截止到2016年年底，全国PPP综合信息平台，包括发改委的库和财政部的库，入库项目是11260个，总投资规模是13.5万亿。已经签约落地的项目是1351个，总投资额是2.2万亿。落地的项目数量虽然不多，但是投资额却非常大。投资额超过平均投资额的80% 以上。

第三，面对PPP项目取得的这么大的成果，我们始终保持清醒的头脑。2017年在PPP项目已经取得的重大成绩的条件下，我们先后出台了两个规范性文件，以对PPP项目进行规范。PPP模式是一个新模式，政府跟市场主体形成股权合作也是一个新理念。原来政府都是做债务融资的，现在突然要转做股权融资，要跟股东约定风险、约定收益，要签订全周期的合同，还要承担该承担的监管责任和保障责任，而且，很多的建设理念也不一样。  

比方说公路建设。我们过去经常喊的口号叫同步设计、同步施工，一次建成。可是，到了PPP项目当中，就不能这么做了，因为你没有钱，市场主体的钱、企业的钱也不是大风刮来的，都要在中后期进行更加广泛的融资。那么，作为我来讲，手里这点钱，我先不去建整段公路，先把两个重要结点城市之间的公路先通了，把重要的旅游区的公路先按6车道建，因为总体要6车道，并且把周边的停车场建起来，形成良好的收费能力和有回报的资产。然后，再把这个资产抵押给银行，从银行手里再拿钱，再把其他的公路建成。这个理念下，就不是同步建设、同步施工，而是需要在这个过程当中，根据这样一个市场化的逻辑，把资金用实、用好，形成持续不断的这样一个融资能力的强化，这是PPP的精髓。很多政府都会觉得这事太繁琐了，等你干成这件事情，我的市长都换了，而且管理起来也很难。另外，融资成本也不低。于是，觉得政府直接负债的方式简单。可是，现在这个理念不让用了，于是就想出了一系列新办法。

比如说，你是社会资本投资方，你出钱跟我来合作，我出10块钱，你出90，咱俩把这个项目干了。但是，你说现在没有90块钱，还差60块钱。不要紧，政府从背后给银行出个保函，保证这60块钱政府负责还。于是，银行就对这个企业贷款，不是对政府贷款。然后，把这60块钱直接贷给企业。企业拿着这60块钱，加上自己的30块钱，直接跟政府的10块钱合作。表面上看，跟政府合作的是股权合作，但其实有60块钱是政府的债，这就叫做明股实债。对此，我们出台了有关文件，专门打击这些不合理的政府负债。

 

（六）财经外交，要从国际责任担当到多边事务倡导。什么叫国际责任担当呢？比方说我们在2012年做过的事情。第一，我国提高了在国际货币基金组织当中的份额，使得国际货币基金组织能够有能力对欧债危机发生的五个国家给予援助。第二，我们直接持有了像意大利、希腊这些国家的债券，由此缓解其政府融资。第三，我国政府对非洲，还对拉美地区进行了较大幅度的援助。我国的国际援助也是我们公共财政的有效担当部分。

到了2017年，我们一方面，该承担的责任必须要担当好；另外一方面，要有中国的声音，要能在世界上传播中国的故事，这才是我们在财经外交当中要负有的担当。

其一，我们先动起来，形成大家共同的利益所在。“一带一路”就是一个明显的例子。“一带一路”不是一个机制，也不是一个组织，它就是一个理念和一个倡议，它要发展成政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体。“一带一路”沿线地区领土争端、宗教冲突、文明矛盾，多么剧烈，很难摆平的。在这个条件下，我们先行动起来，形成大家共同的利益所在。

举一个例子。哈萨克斯坦说，我就缺一条高速公路，希望你能够支持我把这个高速公路建起来，这样，我们哈萨克斯坦的农产品从农村就可以非常便利的汇聚到城市和城市的周边。那么，我国就帮其把高速公路给建起来。一旦建起来以后，就会迅速产生一系列的资源和要素流动。因为这个高速公路所贯穿的城市和高速公路的两边成了最具发展潜力的经济版块。于是，很快这个国家的企业就会商量，是不是在高速公路的两边布局一些园区啊。这种情况下，我方与哈萨克斯坦是不是就有共同利益了。园区可以建，一是我方可以支持你建；二是我们园区管理经验比较充分。在这个条件下，我方出40%，你出60% 的资金。园区所有的税收都归你，但是我来帮你负责运营园区。这个时候，钱已经不再是我们掏了。中国的企业也可以进入到这个园区，东道国的企业也可以进入到这个园区。接下来，园区的电力保证就是大问题。谁来保证园区的电力？我们电厂的电力设备。我们完全可以在这个过程当中拿下很多的订单，我们在这个国家去建设电厂。建设电厂以后，还会建配电网。这样，我们两国共同拥有了当地的一些配电网。共同利益是不是越来越大？！由此，就要建立国家电网的运行规则，于是，就需要在政府的政策层面合作了。这样，一步一步，走的越来越实，就走向了所谓的共同体。在这个过程当中，大家都很清楚一件事情，那就是没有前端的投入，是产生不了后端的共同利益的。所以，我国做“一带一路”倡议，背后是我国大国财政在做支撑。

其二，大国财政保证了我国在一系列国际事务当中发挥主导能力，并且成为新的国际规则的这样一个组织者和倡议者。美元是最国际化的货币。如果我们用美元在“一带一路”做事，预计投资规模至少7千亿美元到1万亿美元，才可以使“一带一路”所有的64个国家都得以贯通。可是，我们没有这么多美元，并且我们的美元在国内需要用来进行一些调整和稳定。于是，最佳的方案是用人民币来做投资和结算货币。可是，人民币国际化的水平并不是特别高，所以用人民币来做结算，很多国家不要，而且很多国家也没有人民币结算的基础条件。我们在这一次的“一带一路”峰会当中提出一个概念，叫本币战略，就是大家都用自己国家的钱投资经营。但是，我国在后台给签署一个协议，叫双边货币互换协议，以此保证你在一年内随时可以把你国家的货币以固定的汇率兑换成人民币。比如，我国的企业到巴基斯坦来经营，其获得的收入、计算的货币，都是巴基斯坦的卢比。但是，这一年内，我随时都可以按照固定的汇率兑换成人民币。所以，持有卢比还是持有人民币，其实就是无差异的。整个战略当中，有一个关键的支撑，那就是双边货币互换是人民币给人家国家的货币做了背书了。就是你这个国家货币的信誉，在这一年内，人民币跟你绑定在一起了，这个压力是非常大的。如果没有大国财政的实力，是做不到这一点的。

我们相信，在国家治理的理念之下，如果下一次我再来分享五年的治理，一定治理的水平会比现在更高、更好、更规范。我国的经济和财政实力在世界上也将更加引起全球的瞩目。

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（据宣讲家网站报告录音整理

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