郑风田：精准扶贫精准脱贫 坚决打赢脱贫攻坚战——学习领会党的十九大精神

 

郑风田 中国人民大学农业与农村发展学院副院长

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“小康路上一个都不能掉队！”让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会，是我们党的庄严承诺。为了兑现这个承诺，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，以高度的责任感把精准扶贫、精准脱贫作为实现第一个百年奋斗目标的重点工作，摆在治国理政的重要位置，把我们党领导的反贫困实践推进到一个新的境界。

改革开放以来，我们实现了大规模减贫，也创造了集中连片深度贫困地区、贫困县、贫困村脱贫的成功经验。1982年开始的三西地区扶贫开创我国有组织、有计划、大规模减贫行动之先河。这个历史上被左宗棠称为“苦瘠甲天下”、改革开放之初被外国专家认为“不具备人类生存基本条件”的地区，经过30多年开发式扶贫，发生了翻天覆地的变化。贵州省毕节市也是全国最贫困的片区之一，1988年建立扶贫开发和生态建设试验区，现在当地人民生活水平从普遍贫困跨越到基本小康。1988-1990年，习近平同志在福建省宁德工作时，把“摆脱贫困”作为工作主线，提倡“滴水穿石”的闽东精神，树立“弱鸟先飞”的追赶意识。宁德经过长期努力，解决了区域性整体贫困问题。江西井冈山、河南兰考是已经摘帽的两个贫困县。“小康不小康，关键看老乡”。只有全国人民共同的富裕才是真富裕，只有各族人民共同的小康才是真小康。党的十八大以来，党中央把贫困人口脱贫作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，在全国范围全面打响了脱贫攻坚战。脱贫攻坚力度之大、规模之广、影响之深，前所未有。

一、新时代中国脱贫攻坚的坚定步伐

消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。改革开放30多年来，中国实施了全国范围的有计划有组织的开发式扶贫，超过6亿人口摆脱了贫困，减贫事业取得了举世瞩目的成就。从2011年实施新的扶贫开发纲要开始，到2014年底，中国新的扶贫标准下的减贫人口总量达到9550万，贫困发生率从17.2%下降到7.2%，为实现联合国千年发展目标作出了巨大贡献。

以党的十八届五中全会和中央扶贫开发工作会议决策部署为标志，五年来，全国农村累计脱贫5564万人，相当于一个中等国家的人口总量。与前几轮扶贫相比，党的十八大以来的脱贫攻坚不仅减贫规模加大，而且改变了以往新标准实施后减贫规模逐年大幅递减的趋势，年均减贫1391万人。

虽然取得了辉煌成绩，但面对的挑战不容小视，下一步我们要把符合建档立卡条件的贫困人口全部纳入，同时对2014年以来的脱贫人口的返贫情况进行调研，探索建立稳定脱贫的长效机制。加强督查巡查，抓好考核发现问题整改，纠正不严不实不精准，特别是纠正形式主义，严防弄虚作假，采取措施增强基层扶贫干部“绣花”能力。

党的十八大以来，我国扶贫开发进入脱贫攻坚新阶段，表现出强烈的时代性特征，主要体现在五个方面，一是中央高度重视，形成了五级书记抓扶贫、全党合力促攻坚的生动局面；二是以改革为动力，强化顶层设计，通过脱贫攻坚推动农村供给侧结构性改革落到实处；三是以精准为要义，由过去主要依靠政策带动、“大水漫灌”式扶贫，向因村因户因人施策、“精准滴灌”式扶贫转变；四是注重动员各方，形成党政齐抓共管、社会各界广泛参与的大扶贫格局；五是敢于较真碰硬，实施最严格的考核评估和督查巡查，确保脱贫成效经得起实践和历史的检验。

现在，各方面都行动起来了。党中央确定的中央统筹、省负总责、市县抓落实的管理体制得到贯彻，四梁八柱性质的顶层设计基本形成，五级书记抓扶贫、全党动员促攻坚的氛围已经形成，各项决策部署得到较好落实。脱贫攻坚成绩显著，每年农村贫困人口减少都超过1000万人，累计脱贫5500多万人；贫困发生率从2012年底的10.2％下降到2016年底的4.5％，下降5.7个百分点；贫困地区农村居民收入增幅高于全国平均水平，贫困群众生活水平明显提高，贫困地区面貌明显改善。

同时，我们必须看到，我国脱贫攻坚面临的任务仍然十分艰巨。从总量上看，2016年底，全国农村贫困人口还有4300多万人。如期实现脱贫攻坚目标，平均每年需要减少贫困人口近1100万人，越往后脱贫成本越高、难度越大。从结构上看，现有贫困大都是自然条件差、经济基础弱、贫困程度深的地区和群众，是越来越难啃的硬骨头。在群体分布上，主要是残疾人、孤寡老人、长期患病者等“无业可扶、无力脱贫”的贫困人口以及部分教育文化水平低、缺乏技能的贫困群众。在脱贫目标上，实现不愁吃、不愁穿“两不愁”相对容易，实现保障义务教育、基本医疗、住房安全“三保障”难度较大。

现在看，脱贫攻坚的主要难点是深度贫困。主要难在以下几种地区：一是连片的深度贫困地区，西藏和四省藏区、南疆四地州、四川凉山、云南怒江、甘肃临夏等地区，生存环境恶劣，致贫原因复杂，基础设施和公共服务缺口大，贫困发生率普遍在20％左右；二是深度贫困县，据国务院扶贫办对全国最困难的20％的贫困县所作的分析，贫困发生率平均在23％，县均贫困人口近3万人，分布在14个省区；三是贫困村，全国12.8万个建档立卡贫困村居住着60％的贫困人口，基础设施和公共服务严重滞后，村两委班子能力普遍不强，四分之三的村无合作经济组织，三分之二的村无集体经济，无人管事、无人干事、无钱办事现象突出。

根据河北省的调查，深度贫困的特征可以概括为“两高、一低、一差、三重”。“两高”即贫困人口占比高、贫困发生率高。深度贫困县贫困人口占全省贫困人口总数22％以上；深度贫困县贫困发生率在15％以上，高于全省贫困县平均水平近9个百分点；深度贫困村贫困发生率接近35％，高于全省贫困村平均水平近24个百分点。“一低”即人均可支配收入低。深度贫困县人均国内生产总值21650元，人均公共财政预算收入1386元，农民人均可支配收入5928元，分别只有全省平均水平的50.7％、36.2％、49.7％。“一差”即基础设施和住房差。深度贫困县的贫困村中，村内道路、入户路、危房需要维修和重建。“三重”即低保五保贫困人口脱贫任务重、因病致贫返贫人口脱贫任务重、贫困老人脱贫任务重。深度贫困县贫困人口中低保、五保贫困户占比高达近60％，因病致贫、患慢性病、患大病、因残致贫占比达80％以上，60岁以上贫困人口占比超过45％。

深度贫困地区在2020年如期实现脱贫攻坚目标，难度之大可想而知。脱贫攻坚本来就是一场硬仗，而深度贫困地区脱贫攻坚是这场硬仗中的硬仗。打赢脱贫攻坚战绝不是轻轻松松、敲锣打鼓就能实现的。全党必须准备付出更为艰巨、更为艰苦的努力。采取更加集中的支持、更加有效的举措、更加有力的工作，扎实推进深度贫困地区脱贫攻坚。

加快推进深度贫困地区脱贫攻坚，要按照党中央统一部署，坚持精准扶贫精准脱贫基本方略，坚持中央统筹、省负总责、市县抓落实的管理体制，坚持党政一把手负总责的工作责任制，坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的“三位一体”大扶贫格局，以解决突出制约问题为重点，以重大扶贫工程和到村到户帮扶措施为抓手，以补短板为突破口，强化支撑保障体系，加大政策倾斜力度，增强狠抓落实本领，坚持说实话、谋实事、出实招、求实效，把雷厉风行和久久为功有机结合起来，勇于攻坚克难，以钉钉子精神做实做细做好各项工作，确保深度贫困地区和贫困群众同全国人民一道进入全面小康社会。

五年来，党的十九大对这场战役写下了“评语”——脱贫攻坚战取得决定性进展；列出了“成绩单”——六千多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从百分之十点二下降到百分之四以下。在如此短的时间内改变如此多人的命运，在难度如此大的条件下创造如此辉煌的成就，这在中国乃至人类减贫史上都史无前例。

 

二、深刻领会习近平精准扶贫思想

回望来时路，岁月的足迹深刻而温暖。贫困人口脱贫，贫困群众的生活，是习近平同志最牵挂的大事。从太行脚下到大别山区，从陇中定西到吕梁深处……习近平同志既挂帅又出征，走遍全国14个集中连片特困地区，多次召开跨省区脱贫攻坚座谈会，以非凡的意志和智慧指挥、推动这场反贫困大决战。从强调“小康不小康，关键看老乡”，到提出精准扶贫、精准脱贫基本方略，从加大东西部扶贫协作和对口支援力度，到谋划攻克深度贫困堡垒……习近平同志身体力行，进行战略谋划，注入实践动力，为打好脱贫攻坚战提供了思想和行动指南，汇聚起全党全社会的强大合力。

（一）习近平精准扶贫思想的提出

20世纪80年代末期，习近平同志在福建宁德工作期间提出了“弱鸟先飞”“滴水穿石”“四下基层”等许多发展理念、观点和方法。其中不乏精准扶贫的理念，如因地制宜发展经济是“弱鸟”先飞且飞得快和高的重要途径等等。2012年底，习近平同志在河北省阜平县考察扶贫开发工作时指出，推进扶贫开发、推动经济社会发展，首先要有一个好思路、好路子。要坚持从实际出发，因地制宜，理清思路、完善规划、找准突破口。要做到宜农则农、宜林则林、宜牧则牧，宜开发生态旅游，则搞生态旅游，真正把自身比较优势发挥好，使贫困地区发展扎实建立在自身有利条件的基础之上。理清发展思路，因地制宜找准发展思路的论述，表明这一阶段习近平精准扶贫思想已处于萌芽时期。

2013年11月，习近平同志在湖南湘西考察时首次提出“精准扶贫”概念，他指出，扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。2014年10月的首个“扶贫日”，习近平同志作出重要批示，各级党委、政府和领导干部对贫困地区和贫困群众要格外关注、格外关爱，……加大扶持力度，善于因地制宜，注重精准发力，充分发挥贫困地区广大干部群众能动作用，扎扎实实做好新形势下扶贫开发工作，推动贫困地区和贫困群众加快脱贫致富步伐。2014年11月初，在福建调研时习近平同志指出，当年苏区老区人民为了革命和新中国的成立不惜流血牺牲，今天这些地区有的还比较困难，要通过领导联系、山海协作、对口帮扶，加快科学扶贫和精准扶贫。这表明习近平同志将精准扶贫视为扶贫开发方式的新要求。

在习近平精准扶贫思想指引下，我国精准扶贫实践不断深入推进。2013年底中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出以建立精准扶贫工作机制为核心的六项机制创新和十项重点工作。围绕该文件相关部委出台了《关于改进贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核工作的意见》《建立精准扶贫工作机制实施方案》（以下简称《通知》）《扶贫开发建档立卡工作方案》（以下简称《方案》）等政策配套政策文件。特别是《通知》和《方案》的出台，将精准扶贫要求落实到行动与实施层面。

（二）习近平精准扶贫思想的发展与完善

2015、2016年，习近平精准扶贫思想逐步上升为国家扶贫开发战略，并不断丰富和完善。2015年2月，习近平同志主持召开陕甘宁革命老区脱贫致富座谈会，向参会市县委书记提出“如何打好扶贫攻坚战、加快改善老区老百姓生活”等四个问题，并指出，各级党委和政府要增强使命感，……贯彻精准扶贫要求，做到目标明确、任务明确、责任明确、举措明确，把钱真正用到刀刃上，真正发挥拔穷根的作用。2015年6月，习近平同志在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会上进一步指出，扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。各地都要在扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准上想办法，出实招、见真效。

2015年11月27-28日，习近平同志在中央扶贫开发工作会议上发表长篇重要讲话，系统阐述精准扶贫精准脱贫方略，标志着习近平精准扶贫思想的形成。会后发布《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（以下简称《决定》），要求各级党委和政府要把扶贫开发工作作为重大政治任务来抓，实施全党全社会共同参与的脱贫攻坚战。2016年12月，国务院印发《“十三五”脱贫攻坚规划》（以下简称《规划》），提出要按照党中央、国务院决策部署，坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略，坚持精准帮扶与区域整体开发有机结合，大力推进实施一批脱贫攻坚工程。《规划》系统阐述了“十三五”时期脱贫攻坚工作的指导思想、目标，以及产业发展脱贫等多项贫困人口和贫困地区脱贫的具体路径和方法。为贯彻落实《决定》，中央及有关部门先后出台了100多项政策文件，表明我国以习近平精准扶贫思想为指导的脱贫攻坚顶层设计的“四梁八柱”基本完成。

（三）习近平精准扶贫思想的政治基础

我国农村贫困人口规模大，贫困程度深、致贫原因复杂。在脱贫攻坚阶段，扶贫干预主体多元、资源投入大，有序、有效推进脱贫攻坚系统工程，需要强有力的组织领导力。党和政府领导和主导、多元力量参与是我国贫困治理的重要特色。党的坚强领导和社会主义制度集中力量办大事的优势，是习近平精准扶贫思想的重要政治基础，是形塑现有扶贫治理体制机制重要保障。政治的稳定和优势，转化为我国扶贫开发的规划性和持续性优势。20世纪90年代中期以来，我国实施了《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，以及长期坚持实施具有共同富裕性质的东西部扶贫协作和定点扶贫，体现了我国在贫困干预上的政治优势和制度优势。脱贫攻坚阶段，脱贫任务重的省份把脱贫攻坚作为“十三五”期间头等大事和第一民生工程来抓，省市县乡村五级书记一起抓扶贫，党政一把手签订脱贫攻坚责任书、立下军令，层层落实责任，实行严格责任制度。同时，向贫困村派出第一书记和驻村工作队，把脱贫攻坚任务落实到“最后一公里”，不脱贫不脱钩。

（四）习近平精准扶贫思想的丰富内涵

习近平精准扶贫的核心是从实际出发，找准扶贫对象，摸清致贫原因，因地制宜，分类施策，开展针对性帮扶，实现精准扶贫、精准脱贫。从扶贫工作开发的内容看，习近平精准扶贫思想的内容集中体现在习近平对“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”“如何退”四个核心问题的阐述上。

1.“扶持谁”问题

习近平同志指出，要坚持精准扶贫、精准脱贫。……要解决好“扶持谁”的问题，确保把真正的贫困人口弄清楚，把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚，以便做到因户施策、因人施策。解决“扶持谁”的问题，要求实现“扶持对象精准”，具体工作内容为精准识别和精准管理。2013年底，中办、国办印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》提出由国家统一制定识别办法，并按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，开展贫困人口识别、建档立卡和建立全国扶贫信息网络系统等工作。2014年5月，国务院扶贫办等中央部门联合印发关于建档立卡、建立精准扶贫工作机制等文件，对贫困户和贫困村建档立卡的目标、方法和步骤、工作要求等作出部署。2014年4-10月，全国组织80万人深入农村开展贫困识别和建档立卡工作，共识别12.8万个贫困村、8962万贫困人口，建立起全国扶贫开发信息系统。2015年8月至2016年6月，全国动员近200万人开展建档立卡“回头看”，补录贫困人口807万，剔除识别不准人口929万。较好地解决了“扶持谁”的问题。

2.解决“谁来扶”问题

习近平同志指出，要解决好“谁来扶”的问题，加快形成中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、市（地）县抓落实的扶贫开发工作机制，做到分工明确、责任清晰、任务到人、考核到位。近年来，我国建立起脱贫攻坚责任体系。中央出台《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，脱贫攻坚任务重的省份的党政主要负责人向中央签署脱贫责任书，层层签订脱贫责任书、立下军令状，形成省市县乡村五级书记抓扶贫工作格局。要求普遍建立干部驻村帮扶制度，期间全国共选派77.5万名干部驻村帮扶、19.5万名优秀干部到贫困村和基层组织薄弱涣散村担任第一书记，解决扶贫“最后一公里”难题。东西扶贫协作深化，结对关系调整完善。东部267个经济较强县（市、区）结对帮扶西部406个贫困县，中央层面共有310个单位定点帮扶592个贫困县，实施“百县万村”行动、“万企帮万村”等社会扶贫。

3.解决“怎么扶”问题

习近平同志指出，要解决好“怎么扶”的问题，按照贫困地区和贫困人口的具体情况，实施“五个一批”工程。要提高扶贫措施有效性，核心是因地制宜、因人因户因村施策，突出产业扶贫，提高组织化程度，培育带动贫困人口脱贫的经济实体。推进精准帮扶工作是解决“怎么扶”问题的重点，实现“项目安排精准、资金使用精准、因村派人精准”。瞄准建档立卡贫困对象，建立需求导向的扶贫行动机制，深入分析致贫原因，逐村逐户制定帮扶计划，专项扶贫措施与精准识别结果和贫困人口发展需求相衔接。2015年11月，中央印发《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》进一步阐明精准扶贫、精准扶贫方略，中办、国办出台11个《决定》配套文件。2016年12月，国务院印发《“十三五”脱贫攻坚规划》。自实施精准扶贫以来，中央和国家机关各部门共出台100多个政策文件或实施方案，各地方相继出台和完善“1+N”的脱贫攻坚系列文件。需求导向、导员参与、有效对接的扶贫脱贫帮扶体系业已形成。

4.解决“如何退”问题

习近平同志指出，精准扶贫是为了精准脱贫。要设定时间表，实现有序退出，既要防止拖延病，又要防止急躁症。要留出缓冲期，在一定时间内实行摘帽不摘政策。要实行严格评估，按照摘帽标准验收。要实行逐户销号，做到脱贫到人，脱没脱贫要同群众一起算账，要群众认账。2016年4月，中办、国办印发《关于建立贫困退出机制的意见》对贫困户、贫困村、贫困县退出的标准、程序和相关要求作出细致规定，为贫困人口退出提供制度保障。严格实施考核评估制度，组织开展省级党委和政府扶贫工作成效考核，就各地贫困人口识别和退出准确率、因村因户帮扶工作群众满意度、“两不愁三保障”实现情况等开展第三方评估；结合收集的情况和各省总结，按照定性定量相结合、第三方评估数据与部门数据相结合、年度考核与平时掌握情况相结合的原则，对各省（自治区、直辖市）脱贫攻坚成效开展综合分析，形成考核意见；对综合评价好的省份通报表扬，对综合评价较差且发现突出问题的省份，约谈党政主要负责人，对综合评价一般或发现某些方面问题突出的省份，约谈分管负责人。将考核结果作为省级党委、政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据。

 

三、“五个一批”作答脱贫大考

党的十八大以来，习近平同志最关注的工作之一就是贫困人口脱贫。每到一个地方调研，他都要到贫困村和贫困户了解情况，有时还专门到贫困县调研。2015年的时候，现行标准下中国农村贫困人口的数量为7017万。按照2020年全部实现脱贫的目标，中国每年要减贫1200万人。时间紧，任务重，如何才能按期完成？2015年10月16日，习近平同志在减贫与发展高层论坛上首次提出“五个一批”的脱贫措施，为打通脱贫“最后一公里”开出破题药方。随后，“五个一批”的脱贫措施被写入《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，经中共中央政治局会议审议通过。

（一）发展生产脱贫一批

制定贫困地区特色产业发展规划。出台专项政策，统筹使用涉农资金，重点支持贫困村、贫困户因地制宜发展种养业和传统手工业等。

“私人定制”发展项目。未来五年，扶贫攻坚战将从“整县推进”转向“整村推进”和“整户推进”。随着扶贫目标、扶贫任务、扶贫资金、扶贫权责“四到县”，项目发展更接地气——以贫困村和贫困人口的资源、承受能力促进项目落地，宜农则农，宜游则游，如推动电商扶贫工程、旅游扶贫工程、光伏扶贫工程等，达到“一村一品”“一户一项”。

资金向贫困地区倾斜。2015年国家投入扶贫专项资金420亿元，在此后的五年中，国家和各省区市都大幅度提高扶贫专项资金比例。对于已经建档立卡的贫困人群，目前国家已经提供5万元以下3年以内的财政贴息贷款，用于发展通过论证的脱贫项目。此外，国家还将在贫困地区设立扶贫再贷款，其优惠幅度将超过支农再贷款，并将扶贫小额信贷大规模推广到户，为贫困地区、贫困人群发展项目提供源头活水。

（二）易地搬迁脱贫一批

对居住在生存条件恶劣、生态脆弱、自然灾害频发等地区的农村贫困人口，加快实施易地扶贫搬迁工程。

让贫困人口搬得出、稳得住。未来五年，中国将有1000多万人通过易地搬迁脱贫。根据自愿和因地制宜原则确定安置方式，在移民新村、小城镇、乡村旅游区等区域集中安置，或采取“插花”等方式分散安置，或通过进城务工、投亲靠友等途径自行安置。由政府根据个人情况确定住房建设标准，并享有与当地群众同等的基本公共服务，确保搬迁人口在新的生活环境中稳得住。

让搬迁人口能致富。国家将投入6000亿元资金安置易地搬迁人口，并将因人而异提高收入水平——对主要从事农业生产的人群，在养殖、林果、设施蔬菜等产业上加以扶持，提高经营性收入；对有条件的地方，引进有实力的企业，通过土地流转，提高财产性收入水平；对外出务工的群众，加大技能培训力度，提高就业能力，增加工资性收入。

（三）生态补偿脱贫一批

国家实施的退耕还林还草、天然林保护、防护林建设、石漠化治理、防沙治沙、湿地保护与恢复、坡耕地综合整治、退牧还草、水生态治理等重大生态工程，在项目和资金安排上进一步向贫困地区倾斜，提高贫困人口参与度和受益水平。

生态补偿是中央首次提出的扶贫新理念，是第一次结合生态保护脱贫，将生活在生态脆弱地区、搬不走的建档立卡的贫困人口，转化为生态保护人员、护林员，领取工资。通过生态保护脱贫是今后扶贫工作的重点机制，除了结合建立国家公园体制，创新生态资金使用方式，利用生态补偿和生态保护工程资金使当地有劳动能力的部分贫困人口转为护林员等生态保护人员外，国家还将调整贫困地区基本农田保有指标，加大贫困地区新一轮退耕还林还草力度。开展贫困地区生态综合补偿试点，健全公益林补偿标准动态调整机制，完善草原生态保护补助奖励政策，推动地区间建立横向生态补偿制度。

（四）发展教育脱贫一批

加快实施教育扶贫工程，让贫困家庭子女都能接受公平有质量的教育，阻断贫困代际传递。

推动教育公平优质。国家教育经费将向贫困地区、基础教育倾斜，一方面，改善贫困地区办学条件，合理布局贫困地区农村中小学校，加强标准化和寄宿制学校建设，普及高中阶段教育，对于已经建档立卡的贫困学生，实施普通高中免除学杂费、中等职业教育免除学杂费。另一方面，稳定贫困地区教师队伍，落实连片特困地区教师生活补助，建立乡村教师荣誉制度，推动城乡教师合理流动和对口支援，让贫困地区学校留得下、稳得住教师。

大力发展职业教育。扶贫先扶智，治贫先治愚。对于贫困家庭来说，培养出一个孩子，就可能给全家人的生活带来巨大改变。“加强有专业特色并适应市场需求的中等职业学校建设，提高中等职业教育国家助学金资助标准”，这是《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出的扶贫新路径。此外，职业院校和技工学校还将与企业扶贫相结合，重点招收贫困家庭子女，开展订单式培养，确保贫困家庭劳动力至少掌握一门致富技能。

（五）社会保障兜底脱贫一批

完善农村最低生活保障制度，对无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭实行政策性保障兜底。

保证一个不掉队。前几种方式能够解决7017万贫困人口中的5000万人脱贫，而剩余的2000余万人口多是完全或部分丧失劳动能力的。针对这些贫困人口，国家将以政策性兜底的方式助力，对于符合条件纳入低保范围的贫困家庭，做到应保尽保。实行社保政策兜底脱贫，保证贫困群众一个不掉队。

加强医疗保障力。在一些贫困地区，因病致贫、因病返贫的比例超过40%。因此，让贫困人口享有基本医疗卫生服务，努力防止因病致贫、因病返贫，就成为加强生活保障的重中之重。对贫困人口参加新型农村合作医疗个人缴费部分由财政给予补贴。对新型农村合作医疗和大病保险支付后自付费用仍有困难的，加大医疗救助、临时救助、慈善救助等帮扶力度，将贫困人口全部纳入重特大疾病救助范围，使贫困人口大病医治得到有效保障。

习近平同志指出，防止返贫和继续攻坚同样重要，已经摘帽的贫困县、贫困村、贫困户，要继续巩固，增强“造血”功能，建立健全稳定脱贫长效机制。要加强基层基础工作。要加强贫困村两委建设，深入推进抓党建促脱贫攻坚工作，选好配强村两委班子，培养农村致富带头人，促进乡村本土人才回流，打造一支“不走的扶贫工作队”。贫困人口实现自我发展是扶贫的根本，要把扶贫与扶志、扶贫与扶智相结合，激发内生发生动力，建立长效脱贫机制。

 

四、“六个精准”让脱贫攻坚提质增效

2015年6月18日，习近平同志在贵州贵阳主持召开涉及武陵山、乌蒙山、滇桂黔集中连片特困地区扶贫攻坚座谈会上提出，“十三五”的最后一年是2020年，正好是我们确定的全面建成小康社会的时间节点，全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。扶贫开发工作进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期，要把握时间节点，努力补齐短板，科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫。要在精准扶贫、精准脱贫上下更大功夫，做到扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准。

2016年7月20日，习近平同志在宁夏银川主持召开东西部扶贫协作座谈会上讲到，东西部扶贫协作和对口支援，是实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的大举措，充分彰显了中国共产党领导和我国社会主义制度的政治优势，必须长期坚持下去。西部地区特别是民族地区、边疆地区、革命老区、集中连片特困地区贫困程度深、扶贫成本高、脱贫难度大，是脱贫攻坚的短板。必须采取系统的政策和措施，做好东西部扶贫协作和对口支援工作，全面打赢脱贫攻坚战。

习近平同志强调，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区在“三农”工作中要把扶贫开发作为重中之重，这样才有重点。以两个“重中之重”思想为指导，贫困问题突出地区的党政主要负责同志理应当好扶贫开发的第一责任人。精准扶贫战略要求，贫困地区要把提高扶贫对象生活水平作为衡量政绩的主要考核指标，引导贫困地区党政领导班子和干部把工作重点放在扶贫开发上，要强化贫困地区各级特别是县级扶贫开发领导小组的综合协调职能。“十三五”期间，党政主要领导应担任扶贫开发领导小组的负责人。此外，扶贫开发领导小组应是跨部门和主流化的核心枢纽，能够整合各方面资源。在这一框架下，省市两级重点做好扶贫工作的宏观统筹，做到决不让一个地区掉队；县乡两级重点做好扶贫和民政、人保、教育等部门的制度政策的衔接，对贫困人口进行全面排查，保证“一个都不能少，一户都不能落”。

（一）扶持对象精准

精确识别是精准扶贫的重要前提，扶贫工作要到村到户，首先要了解哪一村贫，哪一户穷，摸清底数、建档立卡，是精准扶贫的“第一战役”。

在目前情况下，贫困村应该包括四种人群：具有发展潜力的贫困群体；缺少发展能力的特殊贫困群体；收入略高于贫困线或刚刚脱贫的群体；非贫困群体。从精准扶贫角度，目前开发式扶贫的主要对象是第一类群体；对于第二类群体，要重点做好扶贫与社会救助政策的衔接工作，发挥低保等社会救助制度的托底作用；第三类群体实际上也属于脆弱人群，在风险和灾害面前容易返贫，因此要协调好信贷、保险等方面的政策支持；对于第四类群体，要充分利用新型城镇化的发展机遇和国民经济中高速发展的条件，激发他们发挥能人的带动效应，既为村庄减贫创造有利宏观环境，巩固和扩大扶贫工作成效，也使自身走上快速发展的良性循环轨道。

（二）项目安排精准

贫困山区虽然耕地少，但荒山丘陵有时也是聚宝盆，关键是要打造一条完整产业链。我举一个例子，橄榄油是世界公认的健康食用油，四川省开江县根据本地自然资源优势，将油橄榄产业作为特色优势农业产业重点推进，采取“公司+基地+协会+农户”的模式经营管理，解决油橄榄种植户单个经营、管理水平落后的问题，提高油橄榄产量和效益。

要真正成为脱贫致富的主导性产业，必须不断延伸油橄榄产业链。四川省开江县与中国林科院油橄榄研究所、四川大学华西药学院等科研院所建立合作关系，使油橄榄产品开发向纵深发展，全方位打造油橄榄精深加工链条，开发系列产品，包括橄榄鸡、橄榄鱼、橄榄酒、橄榄护肤品等特色农副产品。

（三）资金使用精准

要保证到户项目有资金支持，资金跟着精准扶贫项目走。这就需要改革扶贫资金管理体制，并进一步加强资金整合力度，给予对贫困户情况更了解的地方政府在资金使用上更多自主权。我举一个例子，开江县回龙镇通过让贫困户入股，使贫困户走上致富路。回龙镇陈家沟村成立四季花果协会，建立特别党小组，通过引进企业发展观赏茶花980亩，带动470余户贫困群众致富增收。建立利益链接机制，通过土地入股，农户按占地所种茶花树销售总额的3.5﹪分红，通过协调贫困户小额信贷100万元入股茶花基地，茶花公司为每户贫困户前三年每年按10000元分1000元的比例进行分红。

（四）措施到户精准

制定切实可行的帮扶措施，从产业、安居、医疗、助学、民政兜底等方面进行综合施策。我举一个例子，即使在一个村庄内部，不同贫困人口的致贫原因往往也是不同的，要做到精准帮扶就需要以“户”为项目单元，开展一对一的帮扶活动。一些贫困户由于缺乏商品化的产业而普遍没有利用基础设施提高收入的能力。一些到户项目因为贫困户负担不起配套资金就不能参与。扶贫移民搬迁中，有的贫困户负担不起搬迁成本而出现“搬富不搬穷”。金融扶贫中，有的贫困户由于没有抵押和担保而经常被排除在外，难以获得贷款。这就需要地方政府重点探索和建立贫困户的受益机制。在产业发展和创收方面，重点探索如何将贫困户纳入现代产业链，以解决贫困农户经常会面临的技术、资金、市场等方面的困难。采取“公司+合作社+贫困户”的产业组织模式，利用资产收益扶贫模式来支持建档立卡贫困户以入股获取分红收入，同时鼓励贫困户将土地流转给公司或合作社来获取稳定的土地租金，帮助贫困户为公司或者合作社打工来获取工资收入。在移民搬迁项目中，采用差异化补贴政策，增加对建档立卡贫困户的建房补贴，同时通过控制建房标准来降低搬迁成本。在金融扶贫中，通过信贷、保险和抵押等综合金融改革，进一步加强贫困户获得资金的能力。

（五）因村派人（第一书记）精准

由于贫困村干部的文化程度普遍较低、能力较弱，加上大量年轻人外出打工，村级治理能力短期内难以提高。通过选派第一书记和驻村工作队的方式，可以在短期内大幅提高贫困村的管理水平。为此，扶贫工作队应该将工作重点放在精准扶贫上：一是帮助村两委改进贫困户的识别方法，协助解决识别过程中容易出现的矛盾；二是协助村两委建立有效扶贫到户机制，让贫困户真正受益；三是对村级精准扶贫工作进行有效监督。

（六）脱贫成效精准

要达到脱贫成效精准，前面的五个精准是保障。在此基础上，需要强化对脱贫效果的科学考核与评估，防止成果造假和贫困人口“被脱贫”现象的发生。要坚持目标导向和问题导向，聚焦重点领域和薄弱环节，建立贫困户脱贫退出工作机制，严格退出程序和标准，对扶贫对象进行动态管理，做到贫困户有进有出，继续稳定脱贫政策，保持政策的连续性，做到脱贫不脱钩，确保实现高质量、高标准稳定脱贫。

2013年底起，以中办、国办《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》为标志，我国开始实施精准扶贫。以《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》为标志，在全国范围全面实施精准扶贫精准脱贫方略。至2016年底，我国精准扶贫取得显著成效。

一是农村贫困人口大幅减少，贫困发生率持续下降。按现行国家农村贫困标准（2010年价格水平每人每年2300元）测算，全国农村贫困人口由2012年的9899万人减少至2016年的4335万人，累计减少5564万人，平均每年减少1391万人；全国农村贫困发生率由2012年的10.2%下降至2016年的4.5%，下降5.7个百分点，平均每年下降1.4个百分点。内蒙古、广西、贵州、云南、西藏、青海、宁夏、新疆等民族八省区农村贫困发生率从2012年的21.1%下降到2016年的9.4%，累计下降11.7个百分点，年均下降2.9个百分点。贫困规模从2012年的3121万人减少到2016年的1411万人，累计减少1710万人，下降幅度为54.8%。

二是贫困地区农村居民收入保持快速增长，增速持续高于全国农村平均水平。2016年，贫困地区农村居民人均可支配收入8452元，名义水平是2012年的1.6倍；扣除价格因素，实际水平是2012年的1.5倍。2013-2016年贫困地区农村居民人均收入连续保持两位数增长，扣除价格因素，年均实际增长10.7%。其中，扶贫开发工作重点县农村居民人均可支配收入8355元，是2012年的1.65倍；扣除价格因素影响，实际水平是2012年的1.52倍，是2010年的2倍，扶贫开发工作重点县农村居民收入提前实现翻番目标。2013-2016年，贫困地区农村居民人均可支配收入年均实际增速比全国农村平均水平高2.7个百分点。扶贫开发工作重点县年均实际增长11.1%，比全国农村平均水平高3.1个百分点。2016年贫困地区农村居民人均可支配收入是全国农村平均水平的68.4%，比2012年提高了6.2个百分点。农村居民就业机会增多，工资性收入占比提高。2016年贫困地区农村居民人均工资性收入2880元，与2012年相比，年均增长16.5%，占可支配收入的比重为34.1%，比2012年提高4.1个百分点。统计数据显示，困地区农村居民人均收入对传统农业依赖下降，收入来源日益多元化。

三是贫困地区农村居民生活消费水平持续提高，质量不断改善。2016年贫困地区农村居民人均消费支出7331元，与2012年相比，年均增长11.7%，且连续四年保持两位数增长，扣除价格因素，年均实际增长9.6%。消费结构明显优化，吃饭穿衣支出占比下降。居住条件不断改善，2016年贫困地区农村居民户均住房面积为137.2平方米，比2012年增加19.1平方米。耐用消费品升级换代，传统耐用消费品拥有量稳步提高。

四是贫困地区农村生活条件得到改善，教育文化医疗水平明显提高。（1）基础设施条件不断完善。截至2016年，贫困地区通电的自然村接近全覆盖；通电话的自然村比重达到98.2%，比2012年提高4.9个百分点；通有线电视信号的自然村比重为81.3%，比2012年提高12.3个百分点；通宽带的自然村比重为63.4%，比2012年提高25.1个百分点。2016年，贫困地区村内主干道路面经过硬化处理的自然村比重为77.9%，比2013年提高18个百分点；通客运班车的自然村比重为49.9%，比2013年提高11.1个百分点。（2）教育文化状况明显改善。2016年，贫困地区农村居民16岁以上家庭成员均未完成初中教育的农户比重为16%，比2012年下降2.2个百分点；79.7%的农户所在自然村上幼儿园便利，84.9%的农户所在自然村上小学便利，分别比2013年提高12.1和6.9个百分点；有文化活动室的行政村比重为86.5%，比2012年提高12个百分点。（3）医疗卫生水平显著提高。2016年，贫困地区农村拥有合法行医证医生或卫生员的行政村比重为90.4%，比2012年提高7.0个百分点；91.4%的户所在自然村有卫生站，比2013年提高7.0个百分点。

五是我国为全球减贫作出重大贡献。按照现行农村贫困标准测算，从1978年到2016年，全国农村贫困人口减少7.3亿，贫困发生率从1978年的97.5%下降至2016年的4.5%。按照每人每天1.9美元的国际极端贫困标准，根据世界银行发布的最新数据，1981年至2013年中国贫困人口减少了8.5亿，占全球减贫总规模的69.3%，为全球减贫作出重大贡献。联合国开发计划署2015年发布的《联合国千年发展目标报告》明确指出，中国在全球减贫中发挥了核心作用。中国精准扶贫的新理论、新实践也为全球减少贫困贡献了中国智慧和中国方案。

总体上看，以精准扶贫精准脱贫为基本方略的脱贫攻坚战进展顺利。但是，困难不能低估，问题不能回避。就目前各地实践看，实施精准扶贫精准脱贫方略，存在以下困难和问题：

一是“硬骨头”还没有完全精准瞄准。对于深度贫困地区、深度贫困群体的瞄准需要采取更有效的措施。深度贫困地区主要是自然条件恶劣，基础设施和公共服务欠账较多，贫困发生率高，脱贫难度大的地区。12.8万个建档立卡贫困村也是难啃的硬骨头，这些村居住着60%的贫困人口，大部分贫困村基层组织功能弱化，无人管事；人才严重流失，无人干事；村集体经济薄弱，无钱办事；基础设施滞后，陈规陋习严重，发展基础不牢。深度贫困群体主要是因病致贫返贫群体。截至2016年底，全国还有4335万贫困人口。建档立卡数据显示，贫困人口中因病致贫比例从2015年的42%上升到2016年的44%。

二是工作中仍存在不严不实不精准问题。表现在，脱贫计划脱离实际。有的地方违背客观实际，层层加码提前脱贫时间，患了“急躁症”。有的地方认为贫困人口不多，脱贫任务不重，按时完成没有问题，犯了“拖延病”。有的政策措施缺乏针对性操作性，没有有效落实。有的把脱贫工作“文件化”“会议化”“表格化”，有的把大量资金用在垒大户、堆盆景、制作精美挂图展板上。有的驻村干部不驻村假驻村，帮扶措施没到位。有的甚至在考核评估中弄虚作假，搞乔装打扮，组织群众统一答复口径，试图在考核评估中蒙混过关。在贫困识别上，有的地方“搞摆平”，人为割裂低保与扶贫，导致一定数量符合条件的贫困人口未纳入建档立卡。在精准帮扶上，有的表面看帮扶到户到人，实质上还搞一刀切，是缩小版的“大水漫灌”。在贫困退出上，有的算账脱贫，有的突击脱贫，有的一兜了之，脱贫质量不高。

三是扶贫资金使用管理存在不精准问题。贪污挤占挪用等老问题仍时有发生。在乡村两级尤为突出。中央纪委监察部2016年通报的扶贫领域突出问题325起，有86%涉及乡村干部。资金闲置滞留等新问题逐步显现。随着扶贫投入增多，权限下放到县，一些地方能力未及时跟上，项目规划不科学不合理，接不住、整不动、用不好。2016年资金闲置问题占到审计发现问题的三分之二。资金使用公开透明不够。群众和社会不知道，在老百姓眼里，投向“三农”的钱，涉及农民的事，都和扶贫有关，这方面的监管亟待加强。

四是精准扶贫主体（贫困群众）内生动力不足问题。从帮扶工作来看，有的地方为图省事、赶进度，大包大揽、送钱送物，“干部干、群众看”，造成养懒汉。从贫困群众来看，有的穷怕了不敢想，安于现状，单纯依靠外界帮扶被动脱贫。有的穷惯了“等靠要”，靠穷吃穷，依赖政策不愿脱贫。如果不能充分发动贫困群众，扶贫就只是治标不治本，帮扶效果就很难可持续。

2017年是精准扶贫精准脱贫的深化之年。2月21日，习近平同志主持中央政治局第39次集体学习，该次学习以更好地实施精准扶贫为主题，习近平同志发表重要讲话，对精准扶贫、精准脱贫提出新的更高要求。3月，习近平同志在两会期间提出“绣花式”精准扶贫重要思想。3月31日，习近平同志主持中央政治局听取2016年度省级党委政府扶贫开发工作成效考核情况汇报，对严格考核、确保精准退出作出新部署。6月23日，习近平同志在山西太原主持召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会，研究破解深度贫困问题之策。习近平同志上述重要论述，丰富发展了精准扶贫思想，为深化精准扶贫、精准脱贫指明了方向、提供了跟本遵循。

行百里者半九十。从现在到2020年，是全面建成小康社会决胜期，最艰巨的任务依然是脱贫攻坚。现有贫困大都是贫中之贫、困中之困，脱贫攻坚越往后成本越高、难度越大，难啃的硬骨头会越来越多。

惟其艰难，才更显勇毅；惟其笃行，才弥足珍贵。进入新时代，党的十九大发出了精准脱贫攻坚战的总攻令。在第十九届中央政治局常委同中外记者见面会上，习近平同志再次发出掷地有声的庄严承诺，全面建成小康社会，一个不能少；共同富裕路上，一个不能掉队。责重山岳，时不我待。唯有迎难而上、一鼓作气，举全党全国之力，撸起袖子加油干，落实好精准扶贫、精准脱贫，才能做到脱真贫、真脱贫，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验，为实现第一个百年奋斗目标奠定坚实基础。

五、坚决打赢脱贫攻坚战

2013年，习近平同志在湖南调研时，首次提出“精准扶贫”；2015年，他在贵州考察时，进一步就扶贫开发工作提出“六个精准”的基本要求；2017年10月，习近平同志在中国共产党第十九次全国代表大会开幕会上再次提出，坚决打赢脱贫攻坚战。让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会。要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制，强化党政一把手负总责的责任制，坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合，深入实施东西部扶贫协作，重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到二〇二〇年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。

现在，各方面都行动起来了。党中央确定的中央统筹、省负总责、市县抓落实的管理体制得到贯彻，四梁八柱性质的顶层设计基本形成，五级书记抓扶贫、全党动员促攻坚的氛围已经形成，各项决策部署得到较好落实，脱贫攻坚成绩显著。山西联动实施退耕还林、荒山绿化、森林管护、经济林提质增效、特色林产业五大项目，通过组建造林合作社等，帮助深度贫困县贫困人口脱贫。四川针对大小凉山彝区、川西北高原藏区整体深度贫困地区，制定了大小凉山彝区扶贫规划和方案、藏区六项民生工程行动计划、阿坝州扶贫开发和综合防治大骨节病方案，推进彝家新寨、藏区新居、乌蒙新村、扶贫新村建设。云南对人口较少民族、“直过民族”采取特殊扶持政策，取得明显效果，独龙族群众在打通进山隧道后高兴地给习近平同志写信。湖南针对湘西州深度贫困问题统筹推进产业、就业、易地搬迁、生态补偿、教育、社会保障等“十项工程”。

近年来，我到过不少贫困地区开展调研，认为我国的精确扶贫应该在以下几个方面发力。

（一）选择有经营能力的人当村庄带头人。近年来，我走访过不少村庄，发现贫困村庄与富有村庄一个最大的区别在于村庄的带着人缺乏经营能力。许多贫困地区并不是什么都没有，反倒是有不少村庄的自然资源非常好，但村庄农民呈现原子化状态，一盘散沙，形不成合力，让资源一直在沉睡之中。通过让有经营管理能力的人当村干部，通过资源的整合，完成可以脱贫致富。我举一个例子，近年来贵州六盘水市通过制度创新，引进一批煤老板回村创业，这些人由于有经营能力，回到村庄后，通过办合作社，对全村的资源重新整合，不少地区实现快速脱贫致富。我国过去的超级村庄以及近年来新出现的新的超级村庄，无不都是有经营能力的人在经营。

（二）充分利用农村多功能性来脱贫致富。我国广大的农村地区其实可以有诸多功能，目前只是利用了很少的一部分。我认为农村至少应该有四大职能。一是农村居民居住的地方，二是农产品生产的地方。目前广大农村地区只是挖掘了这两个职能。其实农村还可以成为城市居民旅游观光度假的地方，成为老龄化社会城市居民养老的地方。而后两个职能在发达国家很盛行。让农村变成山清水秀风光好的地方，吸引城市居民来消费。

（三）打破目前城乡资源流动障碍，吸引社会资金投资农村与农业。目前，资源只是从农村向城市单向流动，未来应该打破制度障碍，允许城市资源向农村流动。

（四）大力向农村投资，提高贫困村庄基础设施水平。贫困村之所以贫困，往往是“行路难、饮水难、通信难”。要想真正脱离，必须改变贫困县的基础条件。四川省开江县在扶贫过程中，抓着扶贫问题的“牛鼻子”，在贫困村的基础设施建设上下功夫，通过政府支持、项目拉动、企业参与、村级配合等方式，对贫困村的路网、水利、危房等基础设施进行了大投入，有效地改进了贫困村的基础环境，为脱贫致富打下良好的基础。基础设施的改进，贫困户出行方便了，种出的产品也可以比较容易走出去，外部的资源也比较容易进入，消除了资源互动障碍，让贫困地区进入到发展地区的网络中去。

（五）重视精神扶贫建设，将物质帮扶与精神帮扶、扶贫与扶志、扶贫与扶孝结合起来。精准扶贫仅有物质扶贫是远远不够的，还必须两条腿走路，重视精神扶贫的设，通过弘扬传统的孝道文化，让农村贫困老年人得到物质与精神上的双重援助，过上真正的幸福晚年生活。将孝道文化融入到精准扶贫过程中，将物质帮扶与精神帮扶结合起来，将扶贫与扶志结合起来，将扶贫与扶孝结合起来，为精准扶贫的推进出实效、上台阶注入新的发展动力。

十九大报告指出，坚决打赢脱贫攻坚战。让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会。要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制，强化党政一把手负总责的责任制，坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合，深入实施东西部扶贫协作，重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到二〇二〇年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。这意味着，届时我国绝对贫困问题将得到历史性解决，同时也将提前10年实现联合国《2030年可持续发展议程》确定的减贫目标，继续走在全球减贫事业的前列。

（根据宣讲家网报告整理编辑，

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责任编辑：吴自强

文章来源：http://www.71.cn/2017/1116/973909.shtml