张承惠：未来我国金融改革的重点

 

张承惠 国务院发展研究中心金融研究所原所长

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一、历次全国金融工作会议的情况

截至2017年，我国共召开了五次全国金融工作会议。

（一）第一次全国金融工作会议（1997年11月17-19日）

召开背景：从国际环境看，我国遭遇了亚洲金融危机；从国内环境看，在多年经济高速发展之后，我国金融秩序出现一定程度的混乱，特别是中央统一监管体系尚未建立，地方政府自办金融、干预金融活动的现象非常普遍，造成商业银行不良率持续攀升。

重要内容：一是推进国有商业银行改革，中央财政定向发行2700亿元特别国债，补充四大国有商业银行资本金；剥离13939亿元银行不良资产，为商业银行改制提供条件；取消贷款规模管制，实行资产负债比例管理等重要改革举措。同时，为配合银行改革，成立四大资产管理公司，也就是工、农、中、建四大银行各自成立资产管理公司，以处理从国有四大银行剥离的不良资产。二是加强金融监管，对金融业实行分业监管，成立了证监会、保监会，分别负责证券业和保险业的监管，由于当时还未成立银监会，所以人民银行专司对银行业、信托业的监管。

（二）第二次全国金融工作会议（2002年2月5-7日）

召开背景：在2001年11月底正式加入WTO之后，我国经济以此为起点进入一个黄金时期。当时，四大银行的不良资产已经剥离完毕，进入改革的下一阶段。

重要内容：一是深化银行改革，第二次全国金融工作会议决定要加快推进新一轮国有商业银行改革，重点提出“必须把银行办成现代金融企业”，“具备条件的国有独资商业银行可改组为国家控股的股份制商业银行，条件成熟的可以上市”。此后，工行、建行、中行在股份制改革与海外上市项目的实施上得到了一系列关键政策支持，比如组建中央汇金投资有限公司，主导中国银行业的重组上市。二是明确开展第二轮农信社改革。此前，农信社的资产状况也出现了恶化的苗头，经营比较困难。在这种情况下，中央决定对农信社推行第二轮改革，并确立了“因地制宜，分类指导”的指导方针。

（三）第三次全国金融工作会议（2007年1月19-20日）

召开背景：当时正处于国际金融危机前夕，我国经济及出口形势较好，但有过热风险。

重要内容：一是农行实行整体改制，参照其他国有控股的股份制商业银行改革经验，实行资产重组并上市。二是国开行全面推行商业化运作，坚持自主经营、自负盈亏、自担风险的原则，主要从事中长期业务。本次会议强调，按照分类指导、“一行一策”的原则，推进政策性银行改革，首先推进国开行改革。三是成立政府投资公司，负责部分外汇储备的运作，主要投资于海外市场。这就是后来成立的中国投资有限责任公司。四是大力发展公司债券市场，构建多层次金融市场体系，扩大直接融资规模和比重。2006年，我国共发行1015亿元企业债，债券市场的融资比例占全部融资比例不足1%。也就是说，在当时，我国债券市场规模非常小，为企业融资的贡献也小。所以，要扩大企业债券发行规模，大力发展公司债券。企业债由发改委审批，公司债由证监会审批，也就是开辟了一条债券发行渠道。五是做实分业监管协调机制，本次会议提出，完善金融分业监管体制机制，加强央行、财政部、发改委及银监会、证监会、保监会监管协调配合。

 

（四）第四次全国金融工作会议（2012年1月6-7日）

召开背景：2008年国际金融危机席卷全球，我国经济增速面临较大下行压力。

会议内容：此次会议讨论了十项金融改革议题，部署了八项工作。这八项工作是：

第一，为经济社会发展提供更多优质金融服务。金融行业要重点支持经济结构调整、节能减排、环境保护和自主创新，特别要加快解决农村金融服务不足、小型微型企业融资难问题。

第二，深化金融机构改革。着力加强公司治理，形成有效的决策、制衡机制，建立规范有效的激励约束机制。推进股权多元化，切实打破垄断，放宽准入，鼓励、引导和规范民间资本进入金融服务领域。也就是说，在这次会议上明确允许民间资本进入金融领域。

第三，加强和改进金融监管，切实防范系统性金融风险。银行业要建立全面审慎的风险监管体系。证券业要完善市场制度，强化行为监管，保护投资者合法权益。保险业要加强偿付能力监管，完善分类监管制度。也就是说，对银行业、证券业、保险业都提出了防范本系统金融风险的要求。

第四，防范化解地方政府性债务风险。要综合施策、标本兼治，妥善处理存量债务，规范地方政府举债融资机制，将地方政府债务收支分类纳入预算管理，构建地方政府债务规模控制和风险预警机制。

第五，加强资本市场和保险市场建设，推动金融市场协调发展。促进股票期货市场稳定健康发展，坚决清理整顿各类交易场所，建设规范统一的债券市场，积极培育保险市场。

第六，完善金融宏观调控体系，加强货币政策与财政政策、监管政策、产业政策的协调配合，有效促进经济发展和金融稳定。进一步完善人民币汇率形成机制。

第七，扩大金融对外开放，提高资源配置能力和金融安全保障水平。稳妥有序推进人民币资本项目可兑换，提高外汇储备经营管理水平。积极参与全球经济金融治理。

第八，加强金融基础建设，改善金融发展环境。加快制定完善金融法律法规，建立金融业统一征信平台，完善登记、托管、支付、清算等金融基础设施，加强消费者权益保护。

（五）第五次全国金融工作会议（2017年7月14-15日）

召开背景：2014年5月习近平总书记提出经济“新常态”，2015年11月提出“供给侧结构性改革”，2016年重点推出“三去一降一补”。这是经济发展到新的历史阶段，我国提出的新判断和推出的举措。同时，我国也正处于经济转型期，系统性金融风险在不断加大。

第四次全国金融工作会议以来的五年间，我国经济、金融环境发生了重大变化，出现了一些新现象和新问题。主要体现在：

第一，我国经济进入新常态，经济增速放缓，经济结构调整压力加大，传统工业部门产能过剩，去杠杆、去产能、去库存矛盾突出，推进我国经济转型迫切需要加快增长动力的转换。

第二，在经济减速换挡过程中，过去长期积累的、被高速增长所掩盖的一些矛盾和结构性问题日渐暴露。比如，地方政府债务压力加大，企业债务违约率上升。

第三，随着实体经济经营环境的恶化和经济效益、盈利能力的下降，大量货币资金涌入资产领域，轮番进入房地产市场、股市、债市、期市，推高资产价格泡沫，导致一二线城市房价飙升，股市、债市、期市震荡。

第四，特朗普上台以后，国际形势的不确定性增加，地缘政治进一步复杂化，“去全球化”和贸易保护主义倾向抬头。

在这些背景下，从我国金融体系自身看：一方面，党的十八大以来，金融业保持快速发展，金融服务能力增强，金融改革有序推进，金融机构实力和风险防范能力得到强化；另一方面，经济环境变化所产生的矛盾和问题，通过经济体内在的传导机制还在向金融领域集中，致使金融风险逐渐加大。特别在推进人民币利率市场化过程中，对内对外开放力度加大，金融市场的竞争也在不断加剧。同时，金融市场机制不够健全，隐性担保和刚性兑付问题没有解决，金融机构转型相对滞后。在这些因素综合作用之下，金融业自身加杠杆动力增强，行为趋于短期化。在经济结构调整过程中实体经济比较困难、“好项目”不多的情况下，获利欲望驱动大量资金在金融体系内自我循环，导致“脱实向虚”和资产负债期限错配等风险问题日益突出。另外，现行分业监管体制的内在缺陷，使得大量体制外金融交易事实上未能受到有效监管。对持牌金融机构的监管也存在监管政策不协调等问题，客观上影响了金融监管的效率和效果。此次全国金融工作会议针对当前存在的突出问题着手治理，并在制度上有重大突破。可以认为，今后我国的金融监管水平和金融风险管理能力将进入到一个发展的新阶段。

 

二、第五次全国金融工作会议的特点

（一）高度重视金融工作，强调金融业服务实体经济的本职功能

习近平总书记出席第五次全国金融工作会议并发表重要讲话，表明党中央对金融工作的高度重视。习总书记强调，金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分，金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度。说明党中央、国务院将金融工作、金融安全、金融制度提到国家战略的高度。会议提出，金融业要服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务，明确下一步金融改革的方向。

2016年，我国金融业增加值占GDP的比重达到8.4%，比2005年翻了一番，超过了大多数国家。金融业过度繁荣，实际上已经脱离了服务实体经济的本质，甚至在一定程度上对实体经济形成挤压。未来，金融业要着力回归本源，以服务实体经济为天职，努力满足经济社会发展需要。通过完善金融市场体系，健全现代金融企业制度，丰富金融产品，强化风险管控等措施，变“脱实向虚”为“脱虚向实”，实现金融业与经济社会的协调发展。

前四次全国金融工作会议以金融发展为主题，而此次会议突出的是金融服务实体经济。习近平总书记在会议上专门阐述了服务实体经济的问题，他强调，金融是实体经济的血脉，为实体经济服务是金融的天职，是金融的宗旨，也是防范金融风险的根本举措。

（二）高度重视金融风险

习近平总书记指出：“防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题。要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置，科学防范，早识别、早预警、早发现、早处置，着力防范化解重点领域风险，着力完善金融安全防线和风险应急处置机制。要推动经济去杠杆，坚定执行稳健的货币政策，处理好稳增长、调结构、控总量的关系。要把国有企业降杠杆作为重中之重，抓好处置‘僵尸企业’工作。各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。要坚决整治严重干扰金融市场秩序的行为，严格规范金融市场交易行为，规范金融综合经营和产融结合，加强互联网金融监管，强化金融机构防范风险主体责任。要加强社会信用体系建设，健全符合我国国情的金融法治体系。”这是对防范系统性金融风险的要求。

从近几年实践看，一定程度上存在着注重发展而忽略金融风险防范的倾向，监管部门对以“金融创新”名义开展的一些违规活动管控不够；地方政府出于发展本地经济的需要，往往采取多项优惠政策，吸引、鼓励金融机构和类金融机构在本地开展业务，但相应的监管却没有跟上，导致局部金融风险加大。

此次会议提出要“主动防范化解系统性金融风险”，对金融管理部门提出了恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责的要求，强调要及时发现风险、及时提示和处置风险，营造严肃的监管氛围。同时，明确了中央和地方政府在金融监管和风险处置方面的分工。李克强总理在会议中指出“所有金融业务都要纳入监管”。我们要进一步填补监管空白，加强对金融控股公司、跨业经营行为和新兴金融业态的监管，筑牢防范金融风险的堤坝。

（三）加强金融监管的协调性

此次会议决定设立国务院金融稳定发展委员会，这是一项新中国成立以来在金融业未曾有过的重大举措。那么，为什么会设立这一委员会？近年来，中国金融领域出现的一些乱象，在相当程度上是监管协调不够造成“监管套利”所致。随着金融综合经营活动的不断发展，不仅金融机构普遍跨业经营，产业部门和金融部门之间的相互渗透也愈发深入，单一的监管主体已经无法对被监管机构的业务范围全覆盖。此外，互联网、云计算、大数据技术已在一定程度上改变了传统金融业态。这些变化进一步提高了对金融监管机制协调性、适应性的要求。

现有分业和机构监管模式下，跨业协调相当困难，时间成本高昂，难以形成合力。受部门利益影响，政策协调和统一监管规则就更加困难。设立国务院金融稳定发展委员会，意味着建立了更高层级的协调机制，对于统筹金融基础设施建设和监管信息互联互通将更为有效，也有利于强化综合监管和功能监管，有利于推进金融风险预警机制和早期干预机制的建设，有利于推进金融改革的实施。

 

三、下一步我国金融改革的重点

（一）深化金融改革

经过多年努力，我国金融体系有了长足的发展，金融资产规模和金融机构实力大幅增长。党的十八届三中全会以来，金融改革也在逐步深化。尽管如此，我国金融服务的质量和效率与国际先进水平相比还有较大差距，金融市场和金融产品服务实体经济的能力与现实需求相比还远远不够，金融机构的公司治理存在缺陷，国际竞争力明显偏弱。换言之，我国金融改革发展的任务仍然繁重。

此次会议强调，“要坚定深化金融改革”。之后召开的中央深改组第三十七次会议上，习近平总书记强调：各地区要切实把思想和行动统一到党中央改革决策部署上来，从服务党和国家工作大局出发推动改革，敢于担当、善谋实干、实事求是、锐意进取，扎实推进各项改革落到实处、见到实效。同时会议指出，各地要配齐配强各级改革工作力量，加大改革创新在干部考核和提拔任用中的权重，建立健全改革容错纠错机制，形成允许改革有失误、但不允许不改革的鲜明导向。由此可见深化金融改革的未来前景，以及党中央、国务院推动金融改革的坚强决心。

（二）做好金融工作要把握四项重要原则

这四项重要原则就是下一步金融改革所要遵循的原则。

第一项原则：回归本源，服从服务于经济社会发展。

此次会议强调，金融要把为实体经济服务作为出发点和落脚点，全面提升服务效率和水平，把更多金融资源配置到经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好满足人民群众和实体经济多样化的金融需求。我理解，下一步金融工作要做好以下四个方面工作。

一是服务于经济转型和产业升级。创新创业为经济持续增长提供新动力，而金融则为其发展提供有力支撑。产业转型升级带来的并购重组、产能过剩问题，也需要强有力的金融支持。另外，企业在利率汇率市场化过程中风险不断加大，那么金融机构如何帮助企业化解这些市场风险，对于金融来说又是一个新的服务需求。未来，我国会更加突出绿色发展，那么如何通过推进绿色金融来支持绿色发展，这也是一个新的使命。

二是支持企业走出去，输出资本。企业在走出去的过程中会形成多样化融资需求，进入国际市场后又会面临比国内市场更大的国际市场风险。金融天生就是一个管理风险的行业，它有责任和义务帮助企业在“走出去”的过程中有效防范和化解风险，提升海外市场收益能力。

三是积极发展普惠金融。未来，金融服从服务于经济社会发展的一个重要内涵，就是为中小微企业、“三农”、低收入人群等解决融资难、融资贵的问题。

四是做好民生保障。我国已经进入人口老龄化社会，人口老龄化会带来养老、医疗、健康等一系列新的需求，而新的需求催生新的产业，新的产业必然需要金融的支持。这些都为金融服务于实体经济提出了一些新的要求。

总的来说，新形势下的经济社会发展要求金融服务更加高效、便捷，并且要进一步扩大覆盖面。

第二项原则：优化结构，完善金融市场、金融机构、金融产品体系，要坚持质量优先，引导金融业发展同经济社会发展相协调，促进融资便利化、降低实体经济成本、提高资源配置效率，保障风险可控。

这项原则突出强调了如何提高金融市场、金融机构的服务效率和服务质量。只有更有效地提高服务效率和服务质量，才能为实体经济发展提供更好的金融服务。目前，我国金融市场的突出问题，一个是产品种类偏少，资本化程度不高，很多资源没有通过资本市场得到有效配置；还有一个是虽持有巨额外汇储备，但金融机构的海外资产运用能力不足。

2017年7月3日，英国《银行家》杂志公布“2017年全球1000家大银行榜单”，其中共有126家中资银行上榜，数量仅次于美国。但从我国金融机构发展质量来看，又与美国差距较大。一个简单的事实，就是我国金融机构海外资产运用能力较弱，银行境外利润占比远低于西方跨国银行，这使得大量外汇储备只能用于购买外国国债。

第三项原则：强化监管，提高防范化解金融风险能力。

如何提高防范化解金融风险的能力，主要从以下几个方面着手。

一是加快相关法律法规建设。目前，我国金融法律体系还存在一些问题。其一，法律体系不够完备，上位法存在空白，覆盖范围过窄，而配套的下位法又有所欠缺。举个例子，保险领域只有一部《保险法》，而相关配套法律，如机动车财产赔偿、保险产品费率厘定、互助保险、投保人保障基金等重要事项均缺乏相关立法。其二，过于宽泛和简单，一般性规定多、可操作性不强。由于法律的适用性不够，导致在执法过程中只能大量以行政规章代替法律，放大了行政机构的自由裁量权。其三，对投资人和消费者保护不够。其四，更新不及时，主要体现在法律修订周期偏长。总之，我们现在要针对金融法律体系存在的问题，加快相应的法治建设。

二是加强宏观审慎管理制度建设。宏观审慎管理制度的核心，是从宏观的、逆周期的视角采取措施，防范由金融体系顺周期波动和跨部门传染导致的系统性风险，维护货币和金融体系的稳定。政策工具，是对金融机构实施逆周期的最低资本要求和资本缓冲，采取更为稳健的拨备方法，以增强金融体系抵御风险的能力，平滑跨周期的贷款投放和经济波动。职能分工，主要是加强央行和金融监管部门的配合。

三是加强功能监管，更加重视行为监管。加强功能监管，就是要着力填补监管空白。现在，大量的类金融机构、金融科技公司等正在从事金融交易活动，但按照目前分业监管框架是没有办法对它们实施有效监管的。加强功能监管，意味着只要从事金融交易活动，都要纳入监管。未来，我们将通过完善功能监管来填补这些监管空白。更加重视行为监管，就是要提升监管能力，克服部门利益障碍，加强监管协调，以保证对持牌金融机构、金融市场的交易行为实施更有效的监管。

 

第四项原则：市场导向，发挥市场在金融资源配置中的决定性作用。

此次会议指出，坚持社会主义市场经济改革方向，处理好政府和市场关系，完善市场约束机制，提高金融资源配置效率。加强和改善政府宏观调控，健全市场规则，强化纪律性。对于这项原则，可以从以下几个方面理解。

一是完善金融市场机制。主要包括以下内容：

——减少国家信用被滥用，消除刚性兑付。

——建立市场化退出机制。

——强化金融消费者、中小投资者保护机制。

——减少行政性管制，强化市场规制，让市场规律更好地发挥作用，让市场主体有更大的竞争空间。

如何让市场主体有更大的竞争空间，主要包括以下内容：

进一步放开价格，深入推进利率市场化和汇率形成机制市场化；

进一步开放市场准入，包括机构、产品、业务等；

金融机构拥有更多自主权，减少政府和监管部门直接干预。

——完善金融基础设施，除前文提到的金融法律体系之外，还要进一步完善信用体系建设、信用评级制度、知识产权第三方估值体系。

二是把发展直接融资放在重要位置。此次会议强调，形成融资功能完备、基础制度扎实、市场监管有效、投资者合法权益得到有效保护的多层次资本市场体系。可以从以下几个方面来理解。

其一，按照三公，公开、公正、公平原则保护投资者。资本市场主体的核心是投资者群体，所以保护投资者的合法权益，应成为监管的重中之重。

其二，统一资本市场。不统一的资本市场会影响公平竞争以及产品估值的科学性，所以要加快推进资本市场的统一建设。

其三，有效衡量金融市场发展水平的标准，或者说资本市场的发展理念需要进一步调整。那么，怎样衡量我国金融市场发展水平？究竟是看市场主体数量、资产规模，还是交易量呢？这些都是数量标准，但未来市场发展的质量更为重要。那么，关于金融市场发展质量，至少有四个标准：金融机构的国际竞争力；金融市场的规模和定价能力是否足以影响全球资金流向；金融产品能否引领国际潮流；在国际金融市场规则的制订和修改方面有多大的发言权。

（三）防范系统性金融风险

习近平总书记强调，防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题。为什么党中央这么高度重视金融风险？近年来，金融案件频发，如泛亚事件、E租宝等，一定程度上干扰了金融市场秩序，影响金融安全与稳定。此次会议指出，要坚决整治严重干扰金融市场秩序的行为，严格规范金融市场交易行为，规范金融综合经营和产融结合，加强互联网金融监管，强化金融机构防范风险主体责任。由此可见，防范系统性金融风险是这次会议主题的一个关键词。

1.金融风险应对措施

第一，降低债务成本，提高融资规范性和透明度，通过债务置换、债转股、基础设施专项金融债等降低地方政府债务风险。

第二，通过新《预算法》、43号文件规范政府举债行为。此次会议指出，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。

第三，建立损失隔离机制。支持各省级政府成立资产管理公司，加快剥离银行体系不良资产，支持银行加大核销不良资产力度。

第四，加快企业破产和资产重组进程，阻断风险蔓延传递，防止企业债务窟窿进一步放大。

第五，推进不良资产证券化。

第六，整顿混乱的资产管理市场，统一标准。

2.下一步要加快推进金融改革

加快推进金融改革，就要重构金融监管框架，加快金融机构公司治理改革，等等。

3.有效防范和化解实体部门风险

由年初的金融去杠杆，特别是监管部门出台的以银行业为重点的一系列去杠杆、严监管措施，转向经济去杠杆。习近平总书记强调，“要把国有企业降杠杆作为重中之重”。如果不改变国有企业预算软约束，不降低经济总体过高的杠杆率，强化金融监管就会产生负面影响，对民企带来更多约束。有效防范和化解实体部门风险，除实体部门去杠杆外，还要加快处置企业债务，积极稳妥地处置房地产风险。这样，通过多方施策共同化解金融领域系统性风险，促进金融市场稳定、健康发展。

（根据宣讲家网报告整理编辑，

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责任编辑：赵苇

文章来源：http://www.71.cn/2017/1005/980062.shtml