浅说武警部队领导指挥体制沿革及调整

 

根据《中共中央关于调整中国人民武装警察部队领导指挥体制的决定》，自2018年1月1日零时起，武警部队由党中央、中央军委集中统一领导，实行中央军委－武警部队－部队领导指挥体制。党中央的这一重大政治决定，开创了武警部队发展史上领导指挥体制改革和建设的新篇章，具有重大而深远的里程碑意义。认真研究分析武警部队领导指挥体制的历史沿革和调整意义，有助于更加自觉更加有效地贯彻落实党中央重大决策部署。

一、武警部队领导指挥体制历史沿革

新中国成立以来，随着国家安全发展变化，党和国家对武警部队的战略需求也在适时调整，这支力量领导指挥体制的研究探索始终没有停止过。68年间，武警部队领导指挥体制的调整变化总体上经历了两大阶段：

（一）武警部队重新组建前领导指挥体制的调整变化

武警部队重新组建前，其领导指挥体制一直处于频繁变动状态。正如1982年4月召开的全国内卫执勤部队交接工作会议所指出的：“我国武装警察部队的体制，从建国到现在一直没有解决好。领导关系多次变更，组织领导很不健全，没有形成一个统一的、合理的体制。”总体上看，武警部队重新组建前领导指挥体制主要经历过以下大的调整。

1.组建初期，公安部队中央指挥部在军委统率下领导正规公安部队，地方公安部队实行双重领导。1949年9月29日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第三章第二十一条规定：“中华人民共和国建立统一的军队，即解放军和人民公安部队，受中央人民政府革命军事委员会统率，实行统一的指挥、统一的制度、统一的编制、统一的纪律。”1950年5月下达的《建设人民公安部队方案的几个要点》，决定公安部队中央指挥部受军委统率，各大行政区、铁道公安部队受中央指挥部、各大行政区的军区和铁道部首长双重领导指挥。中央及各大行政区指挥部的司令员、政委由中央公安部长和各大行政区公安部长兼职。老区各省军区、军分区、武装部的军事首长可兼任省、专署、县公安机关领导，新区各省、专署、县公安机关主要领导可兼任省军区、军分区、县大队军事首长。中央、大行政区及省直属各市公安部队，亦属地方性公安部队，工作上、供给上属市公安局领导指挥，军事、政治、文化、技术、政策等教育以及部队政治工作等，分别由中央、大行政区指挥部及省军区负责。1950年12月19日，中央军委、政务院联合发布命令：为加强地方公安部队的领导和管理，决定各地方公安部队的管理、训练、政治工作等统归各大行政区的公安司令部、政治部领导。华北各省市地方公安部队直属军委公安司令部、政治部领导。各地方公安部队的建制、使用与供给等，仍属于各级公安机关。

2.从1951年年底起，军委公安部队司令部统一领导指挥全国公安部队，大区以下公安部队机关同时接受同级军区监督与指挥。1951年12月10日，经党中央、中央军委批准的《关于整编各级人民公安机关、各地人民警察、人民公安部队的决定》，明确建立人民公安部队指挥系统：军委公安部队司令部、军区公安部队司令部、省（市）公安部队总队部、专县公安部队大队部或中队部。省市以上公安部门边防机构一律撤销，与各级公安部队指挥机构合并。各级公安部门首长，一律兼任该级公安部队指挥机构的政治委员。各大军区及其以下的公安部队指挥机关，除接受其上级指挥外，必须同时接受同级军区首长的监督与指挥。1952年8月20日，党中央、中央军委作出《关于各级公安部队与各级军区关系的补充决定》，规定明确，一是除华北、东北仍维持现有关系外，其余各区的各级公安部队及大区的公安司令部，均应在同级军区、分区的领导下进行工作。上级公安部队的指挥机关对下级公安部队，保持建制上的关系和业务上的领导，并检查工作，总结经验。省、市、专、县公安机关的首长，应兼任公安部队的政治委员；各级公安部队在担负警卫和看守犯人的任务上，应服从各级公安机关的要求。二是大军区直属的某些公安师、团和大行政区直属市的公安总队，因已担任特定的、专门的任务，已不便由省军区和大军区直接领导，因此，这种部队由大军区的公安司令部、政治部直接管理和领导。

3.从1954年年底起，由公安部队领导机关和各军区实施双重领导。1954年12月，军委扩大会议对公安部队领导关系问题作出决定，明确公安部队领导机关在军委领导下负责掌管公安部队编制、训练计划、业务领导及检查、总结内卫、边防对敌斗争的经验，召开必要的专业会议，并负责进行一些必要的同各种业务相结合的政治工作；各军区负责作战指挥、行政管理、部队训练的组织和监督检查、地区性的党政工作和供给卫生等。1955年7月4日，国防部作出关于公安部队领导关系的几项具体规定：要求继续执行1954年12月军委扩大会议的决定，并对各军区有关公安部队问题的请示报告、公安部队学校的领导、公安部队装备和兵员的补充等问题作了补充规定。当月，公安部队改称公安军。1956年2月4日，公安军党委提出《关于公安军领导关系和边防部队编组定额装备供应问题的意见》。在领导关系方面，明确了六点。一是继续贯彻1954年军委扩大会议相关规定。二是公安军直属单位的干部由军委公安军管理，各军区公安军干部由各军区管理。公安军的装备、兵员补充和某些特殊供应问题，由公安军司令部作出计划或提出标准，经国防部批准后，各军区负责组织实施。三是军区公安军领导机关改为军区首长实施领导指挥公安军的业务机构。除直接领导指挥就近的内卫、边防部队外，对各省公安军的一切领导工作，均应通过各省军区兼公安军司令部组织实施；重大问题的命令、指示、决定，以军区首长名义发布，一般性问题和业务问题，可由公安军领导机构直接发布。四是各省军区均兼公安军司令部，省军区司令员、政治委员，兼该省军区公安军司令员和政治委员，另设专职的掌管公安军工作的副司令员和副政委，不单设公安军领导机构，其各项工作由省军区司、政、后、干等有关部门担任，有边防任务的省军区司令部，应设精干的边防侦察、检查和海上巡逻等。省军区兼公安军司令部，除执行军区的指示和决定外，还应执行上级公安军领导机关的有关指示和决定，并向其作有关请示和报告。五是各军区要因地制宜地加强对边防部队的领导。六是公安军边防部队，必须接受所在地区党委的领导与监督。在发生大的战斗时，必须接受当地国防军最高军事指挥机关的指挥。

4.从1957年年初起，各级党委和公安机关直接指挥武装警察并接受上级武警部门指导。1957年1月22日，毛泽东批准军委扩大会议决定，撤销公安军番号及其领导机关，把边防、内卫、城防部队交归省军区、军分区和城市警备部领导指挥；把看守监狱和劳改队犯人，守卫工厂、仓库和警卫国家机关的部队，凡是可以改为警察的，都连同任务拨归国家公安部门改为警察。1958年8月16日，第九次全国公安会议通过《关于加强人民武装警察的建设和领导的决议》，指出：“人民武装警察是公安机关的组成部分，其指挥、使用、行政管理、政治工作以及军事、政治、业务教育训练，均在各级公安机关统一领导下进行。下级武警部门应当接受上级武警部门的指导。”当年11月6日，公安部又发出《关于公安部队改编为人民警察的几个具体问题的指示》，再次强调：“改编后的人民武装警察是各级公安机关的组成部分，在各级党委和公安机关的直接指挥下进行工作，并接受上级武警部门的指导。”1959年2月16日至26日，公安部召开第二次全国武装警察工作会议，会议决议第六条指出：“武警部队必须坚决服从党委的统一领导，在公安机关的直接领导之下进行工作，同时接受上级民警部门的指示。各级武警部队是各级公安机关的组成部分。各省、市、自治区的武警总队在公安厅（局）直接领导下，掌管武警部队的内卫、边防业务和部队建设，直接领导、指挥直属部队，指导专、县武警工作，并负责指导经济民警的军事、业务训练和制度建设。”

5.从1961年起，由军事系统和公安机关实施双重领导。1961年11月23日，党中央批准《公安部关于改进人民武装警察部队领导体制的报告》，明确人民武装警察番号可不改变，建制仍归属公安机关，领导体制改为由军事系统和公安机关实行双重领导。根据党中央这一决定，总参谋部、总政治部、总后勤部、公安部于当年12月8日作出《关于对人民武装警察部队实施双重领导若干具体问题的规定》。规定明确：武警部队领导机关，在中央军委和公安部党组领导下，统一管理全国武警部队的工作；在执行公安任务和公安业务方面，受公安部领导，在部队各项建设工作上，受军委和各总部领导。各省、市、自治区武警总队，必须服从省、市、自治区党委的统一领导。武警总队以接受武警部队领导机关的领导为主，在部队使用和公安业务方面受公安厅（局）的领导；各军区对这支部队地区性的党政工作和行政管理、军事训练、后勤卫生工作等，应该加强领导和督促检查，并在战时实行统一指挥。1963年2月1日，根据中央军委、公安部命令，“中国人民武装警察部队”改称“中国人民公安部队”，其建制和领导关系不变。

6.从1964年起，由公安部队领导机关和各军区共同领导。1964年1月8日，总参谋部党委办公会议对公安部队领导关系问题作出决定：公安部队的建制、建设规划、党政工作、平时任务、业务训练、培养干部、干部管理等归公安部队负责；后勤供应、军事斗争的统一指挥、地区性政治思想工作、管理教育和督促检查、支援干部等归军区负责。当年2月19日，总参谋部、总政治部、总后勤部、公安部作出了《关于军区、省军区对各省公安总队加强领导和督促检查问题的补充规定》。

7.从1966年起，撤销公安部队，实行在党中央统一领导下的军事系统和地方党委对军队的双重领导体制。1966年2月28日，中央书记处第407次会议作出决定，撤销公安部队这个兵种，统一整编为解放军。1966年6月6日，党中央、中央军委批准了公安部队整编小组提出的《全国公安部队整编报告》，要求：“整编后，要坚决贯彻执行在党中央统一领导下的军事系统和地方党委对军队的双重领导体制。有关警卫任务和公安业务方面接受各级公安部门的领导。”

（二）1982年重新组建后的武警部队领导指挥体制

1982年，党中央决定把解放军担负内卫执勤任务的部队移交给公安部门，同现有的实行兵役制的武装警察统一组建成人民武装警察部队。

1.重组后实施各级党委和公安部门与上级武警部队双重领导，实行“一统两分”体制。1982年6月19日，党中央下达《批转公安部党组〈关于人民武装警察管理体制问题的请示报告〉的通知》，指出“人民武装警察是党和国家的一支武装力量，是公安部门的一个组成部分，在各级党委和公安部门领导下进行工作，并接受上级人民武装警察的领导。各级武装警察领导机构，要按照分级管理、分级指挥的原则，对部队实施管理和指挥。”“一统两分”体制中的所谓“一统”，指的就是各级党委和公安部门以及上级武警部队的统一领导；所谓“两分”，指的就是“分级管理、分级指挥”。这一领导指挥体制沿用了13年，其间进行了一些局部调整，先后于1985年和1986年将边防和消防部队划归各级公安部门直接领导，列入武警部队序列。

2.1995年国务院、中央军委对武警部队领导指挥体制作出重大调整。1995年3月3日，国务院、中央军委颁发《关于调整中国人民武装警察部队领导管理体制的决定》，指出“武警部队属于国务院编制序列，由国务院、中央军委双重领导，实行统一领导管理与分级指挥相结合的体制。”此后，这一领导管理体制又上升为法律规定。1997年公布施行的《中华人民共和国国防法》第二十二条规定：“中国人民武装警察部队在国务院、中央军事委员会的领导指挥下，担负国家赋予的安全保卫任务，维护社会秩序。”2009年公布施行的《中国人民武装警察法》第三条规定：“人民武装警察由国务院、中央军事委员会领导，实行统一领导与分级指挥相结合的体制。”

 

二、改革调整武警部队原有领导指挥体制的必要性

1995年确定的国务院、中央军委双重领导体制持续运行了22年，在武警部队履行使命和建设发展中发挥了重要作用。随着中国特色社会主义迈入新时代，武警部队原有领导指挥体制已与形势和任务的要求不相适应。

（一）武警部队原有领导指挥体制与全面贯彻党对武装力量的绝对领导不完全适应

党对军队绝对领导的根本原则和制度，发端于南昌起义，奠基于三湾改编，定型于古田会议，是人民军队完全区别一切旧军队的政治特质和根本优势。党指挥枪是保持人民军队本质和宗旨的根本保障，是我们党在血与火的斗争中得出的颠扑不破的真理。党的十九大把“坚持党对人民军队的绝对领导”作为新时代中国特色社会主义基本方略之一。虽然武警部队原有的双重领导体制也强调了“有利于党和国家对武警部队集中统一领导和加强部队全面建设”，但在实际运行上，将包括兵力调动使用、确定编制员额等重大权责分解于军队和政府相关职能部门。比如，在部队部署和兵力调动批准权限上，原规定武警部队执行安全保卫、抢险救灾等任务时接受县级以上人民政府和上级武警部队指挥。在执行公安任务和相关业务建设方面，武警总部接受公安部领导，武警总队及其以下部队接受同级公安部门领导。在实践中，一定程度上存在以政府职能部门的领导与党的绝对领导相提并论甚至取而代之的情况。

（二）武警部队原有领导指挥体制与全面贯彻军委主席负责制不完全适应

党对武警部队的绝对领导，从顶层上是通中央军委领导全国武装力量和实行军委主席负责制来实现的，以此确保全国武装力量最高领导权和指挥权集中于党中央、中央军委。由于武警部队原有的双重领导体制将武警部队列入国务院编制序列，同时将领导指挥其任务和建设的重大权责分解于中央军委和国务院，这就使中央军委领导权和军委主席负责制在武警部队领导指挥上难以有效实现兵权贵一、军令归一。以武警部队原来的编制员额管理工作为例，当时“该不该编”通常由公安部管，“该编多少”通常由中编办管，“该怎么编”通常由原总参谋部管，军队和政府的若干职能部门同时管理武警部队一项工作，难有统一的研究立足点和决策着眼点，更谈不上党中央、中央军委的集中统一领导和军委主席负责制的有效贯彻落实。又如，由武警总部直接领导管理的武警部队，在任务指挥、编制管理、干部任免、装备配备等方面主要按照中央军委有关规定执行。而隶属于公安机关的现役部队，则由主要公安机关决定上述事宜。因此，事实上存在两支具有不同领导指挥体制的武警力量。这种现象显然不利于中央军委对全国武装力量实施统一领导指挥，也不利于贯彻落实军委主席负责制。

（三）武警部队原有领导指挥体制与深化国防和军队改革的进程不完全适应

党的十八大以来，在习主席亲自领导、设计和推动下，国防和军队改革以前所未有的力度和深度前纵深推进，在武装力量领导指挥体制上打破了长期实行的总部体制，调整组建军委机关15个职能部门，形成军委管总、战区主战、军种主建新格局，领导指挥体制实现了历史性变革。这项重大改革措施，也对武警部队领导指挥体制改革提出了紧迫课题。1995年国务院、中央军委《关于调整中国人民武装警察部队领导管理体制的决定》曾规定“中央军委对武警部队的领导，主要通过总参谋部、总政治部、总后勤部组织实施”。当前这一规定已完全不适应武装力量领导指挥体制的新格局、新变化。为确保党中央、中央军委对武警部队领导指挥顺畅高效，必须及时调整武警部队领导指挥体制。

（四）武警部队原有领导指挥体制与武警部队任务和建设的发展变化不完全适应

武警部队重新组建初期，“公安保卫任务”是其主要任务。因此，当时明确规定武警部队的“公安任务和相关业务建设”接受公安部门领导和指挥。随着形势的发展变化，国家战略和军事战略对武警部队的战略需求也在发生变化。武警部队既要应对传统安全威胁又要应对非传统安全威胁，既要维护安全利益又要维护发展利益，既要维护国家内部安全又要参与维护境外利益，战略任务进一步拓展和延伸。中央军委对新形势下武警部队的战略任务作了“六位一体”的概括，即：执勤、处突、反恐怖、海上维权、抢险救援和防卫作战。从武警部队经常性执勤任务看，任务范围也在不断拓展，涉及外交部门、公安部门、检察机关、审判机关、监狱管理、铁路交通、民航交通、银行金库、水电核电、广播电视、物资储备、国防军工等数十类目标单位主管部门，这些部门对相应的执勤目标都有各自的管辖权，因此，必须加强武警部队集中统一领导指挥，避免因任务范围拓展而出现权责分散的现象。

针对武警部队原领导指挥体制存在的矛盾和问题，党的十八届三中全会所作的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，把优化武警部队结构和领导指挥体制纳入深化国防和军队改革的重要内容。党的十九大报告又提出了“深化武警部队改革，建设现代化武装警察部队”的政治要求。这都充分体现了党中央对武警部队改革尤其是完善领导指挥体制问题的高度关注。需要说明的是，由于武警部队以“双重领导”为主要特征的原领导指挥体制是以法律形式规定的，为了依法依规妥善处理有关问题，2017年11月4日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《关于中国人民武装警察部队改革期间暂时适用相关法律规定的决定》，在武警部队改革期间，暂时调整适用《国防法》《人民武装警察法》中有关武警部队领导指挥体制、职能任务、警衔制度、保障体制、部队部署和兵力调动使用的规定。具体办法按照党中央的有关决定、国务院和中央军委的有关规定执行。改革措施成熟后，及时修改完善有关法律。

三、坚决贯彻落实党中央关于调整武警部队领导指挥体制的决定

贯彻落实党中央关于调整武警部队领导指挥体制的决策部署，必须强化“四个意识”，从政治上、全局上增强贯彻落实的自觉性、紧迫性、坚定性、准确性，着重把握好以下三个要点：

（一）深刻理解领会党中央重要决策的战略意图

调整武警部队领导指挥体制，是党中央作出的重大政治决定，是贯彻党的十九大战略部署、深化国防和军队改革的重要内容，是完善和发展中国特色社会主义军事制度的重大创新举措，充分体现了党中央、习主席对保持党和国家长治久安的深谋远虑和推进新时代强军事业的战略运筹，对于更好地进行伟大斗争、确保政治安全特别是政权安全和制度安全，对于确保实现党在新时代的强军目标、建设现代化武装警察部队具有重要意义。一是有利于加强党中央、中央军委对武警部队的集中统一领导。宪法规定中央军委领导全国武装力量，军委实行主席负责制。党的十九大把坚持党对人民军队的绝对领导，上升为新时代建设和发展中国特色社会主义的基本方略，强调必须全面贯彻党领导人民军队的一系列根本原则和制度。调整武警部队领导指挥体制，完善和理顺党中央、中央军委集中统一领导武警部队的渠道和机制，为好地贯彻党指挥枪的原则提供了体制上有效保障。二是有利于武警部队有效履行新时代使命任务。武警部队肩负着维护国家安全和社会稳定、保障人民安居乐业的神圣使命，担负着执勤、处突、反恐怖、抢险救援、防卫作战等繁重任务。调整完善武警部队领导指挥体制，党中央、中央军委可以更加有力地统筹和领导全国武装力量运用和建设，武警部队可以更加顺畅地形成依法用兵机制和联合行动机制，更加有效完成使命任务。三是有利于加快推进现代化武警部队建设。调整武警部队领导指挥体制后，武警部队的建设发展纳入中国特色军事力量体系整体设计、整体运行，以党在新时代的强军目标为统领，更好地传承人民军队优良传统和作风，更好地跟进国防和军队现代化战略进程，更好地实现统一的指挥、统一的制度、统一的编制、统一的纪律，加快推进武警部队现代化建设。

（二）准确把握贯彻党中央决策部署的基本要点

党中央关于调整武警部队领导指挥体制的决定，其核心要义是加强党对武警部队的绝对领导，全面贯彻落实中央军委领导全国武装力量和军委主席负责制。党中央决策部署涵盖了武警部队领导指挥关于领导关系、指挥关系、保障关系和工作机制等方面的重要内容。根据这一决策部署，武警部队原有的领导指挥体制将发生根本性的变化。比如，1995年以来武警部队实行国务院、中央军委双重领导体制，国务院主要负责武警部队日常任务赋予、规模和编制定额、指挥、业务建设、经费物质保障。这次调整后，武警部队归中央军委建制，不再列国务院序列，武警部队建设，按照中央军委规定的建制关系组织领导。因此，国务院原有的领导武警部队相关职能也相应取消。又如，相关法律曾规定，武警部队按照县级以上人民政府公安机关的部署执行安全保卫任务。调整后，将按照全国人大常务委员会相关决定，暂时调整适用《国防法》《人民武装警察法》中有关武警部队部署和兵力调动使用的规定，中央和国家机关有关部门、地方各级党委和政府与武警部队各级相应建立任务需求和工作协调机制。国务院负责武警部队经费物质保障的职能调整后，武警部队的保障关系也将必须发生相应变化。贯彻落实党中央决策部署，要精准把握领导、指挥、保障关系和工作机制方面的调整变化。

（三）深入研究完善贯彻党中央决策部署的配套措施

武警部队领导指挥体系调整是复杂的系统工程，环环紧扣、事事关联。同时，这一决策部署也是深化国防和军队改革的首创之举，必然面临许多需要进一步研究解决的新课题。因此，在深刻理解领会和坚定不移地贯彻落实党中央决策部署根本性、原则性决定的基础上，要深入研究探索新的领导指挥体制下需要进一步完善的配套措施。比如，在指挥关系的调整上，要认真贯彻落实中央军委对武警部队部署和兵力调动使用的规定，加快融入新的指挥体制、磨合新的指挥要素、运行新的指挥权限、适应新的指挥程序的实践进程，确保以执勤处突为中心、以反恐维稳为重点的多样化任务圆满完成。同时，在改革进程中深入研究、不断完善具体的制度规定。又如，在保障关系的调整中，各级都要积极主动地适应武警部队后勤、装备实行统一规划、统一保障、统一管理、统一审计监督的改革调整，自觉摒弃与党中央、中央军委集中统一领导不相适应的保障工作老思路、老机制、老渠道、老办法。同时，要认真研究新老保障体制的无缝衔接问题，处理好老体制的各种遗留问题，做细做实相关工作，确保武警部队领导指挥体制有序转移、稳定运行。

（本文所引用的文献资料均出自群众出版社1990年出版的《武警部队四十年》。）

责任编辑：郭浩

文章来源：http://www.71.cn/2018/0108/981168.shtml