黄征学：《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》解读

 

黄征学 国家发改委国土开发与地区经济研究所国土规划研究室主任、研究员

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为构建购租并举的住房体系，稳定房地产市场，2017年8月，国土资源部、住房和城乡建设部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（以下简称《试点方案》），选择13个城市开展试点，对11个省级国土资源、住房和城乡建设主管部门推进试点相关工作做出具体部署。在利用集体建设用地建设租赁住房方面，我们有哪些实践经验？试点前期是否有一定工作基础？试点城市范围是如何确定的？地方开展利用集体建设用地建设租赁住房试点要遵循哪些原则？如何确保试点改革组织保障？国土资源主管部门在试点中工作侧重点是什么？这些都是我们要深刻认识、着力解决的问题。

一、集体建设用地概念

农村集体建设用地是指乡（镇）村建设用地。乡（镇）村建设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资进行各项非农业建设所使用的土地，主要包括：乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地以及农村居民住宅用地。农村集体建设用地分为宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地三大类。

农村集体建设用地入市是指已取得“农村集体建设用地”合法身份的农村土地作为资源要素，在符合土地利用总体规划、城乡规划、村庄（集镇）规划的前提下，进入土地要素市场，遵循供求、竞争等市场规律进行优化配置。

农村集体建设用地入市，从供需主体角度，农村集体使用权流转，分为实物流转和指标流转。

从入市方式角度，农村集体建设用地入市分为出让、入股、出租、转让、转租、抵押。出让，即农村集体建设用地使用权的出让，指农村集体土地所有者将一定期限的农村集体建设用地使用权让与土地使用者，由土地使用者向农村集体土地所有者支付出让价款。入股，即以农村集体建设用地使用权作价出资入股，与他人合作、联营等形式共办企业。出租是指农村集体土地所有者作为出租人，将集体建设用地出租给承租人使用，由承租人给出租人支付租金。转让是指农村集体建设用地使用权人将集体建设用地使用权再转移。转租是指集体建设用地使用权人将通过出让、出租获得的农村集体建设用地使用权出租。抵押是指农村集体建设用地使用权人在不转移对集体建设用地占有的前提下，将该农村集体建设用地使用权作为债权担保。

二、集体建设用地入市面临的问题

第一，农村集体建设用地所有权残缺。农村集体经济组织作为代理人，接受委托人制约，大多数农村集体建设用地入市都需要经2/3的村民同意，增加交易成本。要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，开展农村集体资产清产核资、集体成员身份确认，探索农村集体经济新的实现形式和运行机制。

第二，农民权益保护的问题。农村土地制度改革的核心是让农民分享到土地的增值收益，要发挥村党组织对集体经济组织的领导核心作用，防止内部少数人控制和外部资本侵占集体资产。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。

第三，地方政府让利于民的意愿不强。要扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证，完善农村土地利用管理政策体系，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权。

第四，法律法规方面的制约。《中华人民共和国土地管理法（2004年修正版）》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。现行法律从土地审批权和用途管制两方面严格限制了集体土地用于非农建设的直接入市流转，这就大大缩小了农村集体建设用地的利用空间。

三、集体建设用地入市的政策演变

1949-1978年，集体建设用地流转制度改革。1950年6月，颁布《中华人民共和国土地改革法》，第一条明确指出，我国“实行农民的土地所有制”。农民对拥有的土地“有权自由经营、买卖和出租”。1956年6月，出台《高级农业生产合作社示范章程》，第十三条规定，“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有”。1962年9月，颁布《农村人民公社工作条例（修正草案）》，对土地和其他主要生产资料实行“三级（公社、生产大队和生产队）所有，队（生产队）为基础”。

1979-1997年，农村集体建设用地在有限范围内无序流转。1982年通过的《中华人民共和国宪法》第十条规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”。1985年出台的《关于进一步活跃农村经济的十项政策》第九项政策规定，“规划区内的建设用地，可设土地开发公司实行商品化经营；也允许农村地区性合作经济组织按规划建成店房及服务设施自主经营或出租”。《中华人民共和国宪法修正案（1988年）》第二条指出，“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。

 

1998年以后，农村集体建设用地在规范中试探性向前推进。《中华人民共和国土地管理法（1998年）》第六十三条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。2004年10月，国务院发布《国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发〔2004〕28号）》，第十条规定，“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。2005年10月，国土资源部印发《<关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见>的通知》，要求已经申请开展试点工作的天津、浙江、江苏、安徽、山东、湖北、广东、四川等省（市），应尽快按照《规范意见》（全称《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》）的要求，严格筛选试点项目区，认真编制试点工作总体方案，年底前报部批准。同年10月，广东省省国土资源部门制定实施《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》。2006年3月，国土资源部印发《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》（国土资发〔2006〕52号），第一条指出，“要适应新农村建设的要求，经部批准，稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点，不断总结试点经验，及时加以规范完善”。2008年10月，党的十七届三中全会审议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”。2009年3月，出台《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》（国土资发〔2009〕27号），强调“加快土地确权登记，全面建设与健全严格规范的农村土地制度要求相适应的土地产权制度”，“规范集体建设用地流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场”；提出“在城镇工矿建设规模范围外，除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划、依法取得、并已经确权为经营性的集体建设用地，可采用出让、转让等多种方式有偿使用和流转”。2013年11月，党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，第十一条规定，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。

党的十八大以来，中央先后出台了一些农村土地制度改革相关文件。譬如，2012年12月出台《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》（中发〔2013〕1号）。2013年11月，党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。2014年3月，发布《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》。2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》；4月，出台《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》；9月，中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》；11月，中共中央办公厅国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》。2016年2月，国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》。

统筹推进农村土地制度改革。2016年9月，国土资源部部署进一步统筹协调推进农村集体经营性建设用地入市与土地征收制度改革试点，着力推进政策和制度创新，探索建立“同地同权、流转顺畅、收益共享”的农村集体经营性建设用地入市制度和“程序规范、补偿合理、保障多元”的农村土地征收制度。

2017年6月，江苏雷利电机股份有限公司（以下简称江苏雷利）在深交所IPO上市，成为开展农村土地制度改革三项试点以来，全国首家以出让方式取得集体经营性建设用地使用权实现在沪深A股IPO上市的企业。江苏省国土资源厅的有关负责人表示，江苏雷利公司IPO上市是以城乡统一的建设用地市场为基础，首次在国内资本市场实现集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。这是农村土地制度改革三项试点开展以来具有里程碑意义的重大突破。

四、北京市集体建设用地入市发展历程

《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号）指出，“加强年度用地计划与规划的衔接，逐步减少新增建设用地计划指标，重点控制东部地区特别是京津冀、长三角、珠三角三大城市群建设用地规模，对耕地后备资源不足的地区相应减少建设占用耕地指标”。“严格审核城市建设用地，除生活用地及公共基础设施用地外，原则上不再安排城市人口500万以上特大城市中心城区新增建设用地；人均城市建设用地目标严格控制在100平方米以内，后备耕地资源不足的地方相应减少新增建设占用耕地”。

《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）调整方案》（以下简称《调整方案》）指出，经调整后的土地利用指标，与第二轮土地利用总体规划确定的指标相比，建设用地总规模变化不大，北京减少了0.97万公顷建设用地总规模，表明建设用地总量和强度双控行动成为“十三五”时期北京的重点。北京市的耕地保有量与基本农田保护面积有所下降。主要原因在于北京市落实京津冀协同发展战略，实现生态退耕任务较重。

《京津冀协同发展土地利用总体规划（2015-2020年）》（以下简称《规划》）划定了减量优化区、存量挖潜区、增量控制区和适度发展区，明确了各区土地利用原则和利用导向。减量优化区需要通过建设用地“减量瘦身”倒逼城市功能提升，原则上不安排新增建设用地，鼓励将存量建设用地转化为生态用地；存量挖潜区不宜再进行高强度大规模建设，区域建设用地总量基本保持稳定，以存量建设用地结构和布局调整为主；增量控制区不宜进行大规模开发建设，重点保障基础设施和公共服务用地，控制区域新增建设用地；适度发展区是承接北京非首都核心功能和京津产业转移的主要区域，应引导人口产业合理集聚，适度增加区域新增建设用地规模。

《国土资源“十三五”规划纲要》勾画出“京津冀国土空间开发导向示意图”，减量优化区大致分布在北京和天津主城区部分；存量挖潜区主要在北京、天津郊区；增量控制区主要在石家庄、邯郸、邢台、张家口、廊坊等地；适度发展区分布在河北的保定、沧州、衡水、秦皇岛等地。

北京调减2016年供地计划。2016年北京市国有建设用地计划供应总量4100公顷，相比2015年4600公顷减少了500公顷。其中新增建设用地控制在1850公顷以内，鼓励和引导利用存量建设用地2250公顷。2016年土地供应的空间布局严格落实“城六区、平原、山区”的区域功能定位，城六区的土地供应量不高于全市土地供应总量的20%，平原土地供应量不低于全市土地供应总量的65%，山区土地供应量不高于15%。在土地供应导向上，东西城以棚改为重点促进人口、社会公共服务功能有序疏解；严格落实限制目录要求，城六区中等职业学校教育、高等教育和五环内综合性医疗机构等项目原则上不再供地；重点促进“一绿”城市化，“二绿”城乡一体化，鼓励农村集体经济组织自持产业用地，以适度的产业用地保障留村人口城镇化后的长远发展和生计，以适度的居住用地保障留村人口的宜居条件。适度加大集中产业区内公租房供给，促进职住平衡。

关于北京市建设用地比例。截至2013年，北京市辖区面积1640616.06公顷，其中国有土地313041.62公顷，集体土地1327574.44公顷。其中，集体建设用地221244.79公顷，包括城镇村及工矿用地为146322.45公顷，交通运输用地为20736.85公顷，水域及水利设施用地为23045.40公顷，其他土地为31140.09公顷。据调查，村庄宅基地面积115845.50公顷，该面积是以村域范围为准，可能包含部分道路、水域等，按20%扣除后估算宅基地面积约92676.40公顷，占集体建设用地面积的42%，因此，宅基地面积比重偏大，其他可流转的存量经营性建设用地面积较少。

《北京城市总体规划（2010年-2020年）》确定城镇建设用地规模为，2020年北京市建设用地规模控制在1650平方公里，人均建设用地控制在105平方米。其中，中心城城镇建设用地规模约778平方公里，人均建设用地控制在92平方米；新城城镇建设用地规模约640平方公里，人均建设用地控制在112平方米；镇及城镇组团城镇建设用地规模约212平方公里，人均建设用地控制在120平方米以内。北京平原地区总面积约为6338平方公里，其中应至少保证3500平方公里的生态空间。北京有1000平方公里的农村宅基地，还有1200平方公里的集体建设用地。

 

北京市对集体建设用地入市的探索。2003年8月1日起，北京市施行《北京市农民集体建设用地使用权流转试点办法》〔京国土房管集字〔2003〕645号〕，允许农民集体建设用地使用权在土地所有者和使用者自愿的前提下，可以转让、租赁、作价出资(入股)。该办法规定，进行流转的土地必须符合土地利用总体规划和城镇建设规划，并取得立项批复，农用地和未利用地则需履行申请、批转手续后方可变为建设用地，严禁利用建设用地进行商品住宅开发，不得擅自变更土地用途。同时，取得流转的土地所有者首次流转的土地收益原则上归拥有土地所有权的集体经济组织所有，提取一定比例作为农村社保投入外，其余转向用于农村基础设施、兴办集体公益事业等支出，再次流转收益归土地使用权的单位或个人所有。从当年9月开始，该办法在北京市延庆县大榆树镇、怀柔区庙城镇试点施行。其中，2003年怀柔区庙城镇郑重庄村将约213亩工业用地，以每亩每年500元、流转总额532万元，租赁给北京汇源饮料食品集团有限公司使用，租期50年。尽管该办法在盘活建设用地吸引更多资金方面有着重大的突破，但据了解，目前后续政策基本处于停滞状态，企业积极性不高。究其原因，在于集体土地不能抵押，缺乏金融机构的资金支持，融资困难。由于流转试点开展不顺利，北京市没有继续往下推行。

大兴区集体经营性建设用地入市案例。2015年12月11日，大兴区西红门镇2号地B地块（28700平方米（合40.05亩），规划建筑面积53400平方米，容积率为2.0，用地性质为F81绿隔产业用地）对外公示，竞买起始价45428万元（合楼面单位8507元/平方米，不含城市设施建设费），采用挂牌供地模式。2016年1月15日，经67轮竞价，北京赞比西房地产开发有限公司最终以80500万元成交，溢价率77.2%，楼面价约为15075元/平方米。出让收入的分配比例大体是“1:1:3:3”，其中，1个亿交调节金（占比12.5%），1个亿支付农民保既得收入，3个亿偿还贷款，3个亿用于前期腾退。竞得方按照要求在西红门镇单独注册子公司并全部交纳土地交易资金。项目经营方向是青年众创基地，主要集聚小微创业企业，为大型产业园产业链提供补充和服务。

五、《试点方案》重点内容

《国土资源部关于做好2012年房地产用地管理和调控重点工作的通知》（国土资发〔2012〕26号）中提出，对于商品住房价格较高、建设用地紧缺的直辖市和少数省会城市，确需利用农村集体建设用地进行租赁住房建设试点的，按照严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控的要求，由省级人民政府审核同意试点方案并报国土资源部审核批准后开展试点。2017年4月，住建部、国土资源部印发《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》（建发〔2017〕80号）提出，在租赁住房供需矛盾突出的超大和特大城市，开展集体建设用地上建设租赁住房试点。同年7月，住建部、国土资源部等九部委联合印发《关于在人口流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》（建发〔2017〕153号）再次提出，按照国土资源部、住房和城乡建设部的统一工作部署，超大城市、特大城市可开展利用集体建设用地建设租赁住房试点工作。2017年8月21日，国土资源部、住建部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，选择北京等13个城市开展试点，对11个省级国土资源、住建主管部门推进试点相关工作作出具体部署。

（一）《试点方案》总体要求

第一，指导思想。牢牢把握“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，以构建购租并举的住房体系为方向，着力构建城乡统一的建设用地市场，推进集体土地不动产登记，完善利用集体建设用地建设租赁住房规则，健全服务和监管体系，提高存量土地节约集约利用水平，为全面建成小康社会提供用地保障，促进建立房地产平稳健康发展长效机制。

第二，基本原则。把握正确方向。坚持市场经济改革方向，发挥市场配置资源的决定性作用，注重与不动产统一登记、培育和发展住房租赁市场、集体经营性建设用地入市等改革协同，加强部门协作，形成改革合力。

不动产登记暂行条例不予登记的情况大概明确了四类，一是违反法律、行政法规规定的；二是存在尚未解决的权属争议的；三是申请登记的不动产权利超过规定期限的；四是法律、行政法规规定不予登记的其他情形。

与集体经营性建设用地改革协同。第一，推进集体经营性建设用地“还权赋能”步伐。第二，因地制宜确立入市主体。第三，合理确定入市范围和途径。第四，建立健全市场交易规则和服务监管制度。第五，初步构建入市土地增值收益调节机制。

保证有序可控。政府主导，审慎稳妥推进试点。项目用地应当符合城乡规划、土地利用总体规划及村土地利用规划，以存量土地为主，不得占用耕地，增加住房有效供给。以满足新市民合理住房需求为主，强化监管责任，保障依法依规建设、平稳有序运营，做到供需匹配。

坚持自主运作。尊重农民集体意愿，统筹考虑农民集体经济实力，以具体项目为抓手，合理确定项目运作模式，维护权利人合法权益，确保集体经济组织自愿实施、自主运作。北京大兴以镇集体联营公司作为入市主体；北京大兴统筹入市改革与金融创新，打通集体土地从整治到建设、运营“三块地”，实现金融资本全程介入。

提高服务效能。落实“放管服”要求，强化服务意识，优化审批流程，降低交易成本，提升服务水平，提高办事效率，方便群众办事。

第三，试点目标。通过改革试点，在试点城市成功运营一批集体租赁住房项目，完善利用集体建设用地建设租赁住房规则，形成一批可复制、可推广的改革成果，为构建城乡统一的建设用地市场提供支撑。

第四，试点范围。按照地方自愿原则，在超大、特大城市和国务院有关部委批准的发展住房租赁市场试点城市中，确定租赁住房需求较大，村镇集体经济组织有建设意愿、有资金来源，政府监管和服务能力较强的城市（第一批包括北京市，上海市，辽宁沈阳市，江苏南京市，浙江杭州市，安徽合肥市，福建厦门市，河南郑州市，湖北武汉市，广东广州市、佛山市、肇庆市，四川成都市），开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。

除北京、上海外，由省级国土资源主管部门和住房城乡建设主管部门汇总本辖区计划开展试点城市的试点实施方案，报国土资源部和住房城乡建设部批复后启动试点。

（二）《试点方案》试点内容

1.完善试点项目审批程序。试点城市应当梳理项目报批（包括预审、立项、规划、占地、施工）、项目竣工验收、项目运营管理等规范性程序，建立快速审批通道。健全集体建设用地规划许可制度，推进统一规划、统筹布局、统一管理，统一相关建设标准。试点项目区域基础设施完备，医疗、教育等公共设施配套齐全，符合城镇住房规划设计有关规范。

2.完善集体租赁住房建设和运营机制。村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。兼顾政府、农民集体、企业和个人利益，理清权利义务关系，平衡项目收益与征地成本关系。完善合同履约监管机制，土地所有权人和建设用地使用权人、出租人和承租人依法履行合同和登记文件中所载明的权利和义务。

3.探索租赁住房监测监管机制。集体租赁住房出租，应遵守相关法律法规和租赁合同约定，不得以租代售。承租的集体租赁住房，不得转租。探索建立租金形成、监测、指导、监督机制，防止租金异常波动，维护市场平稳运行。国土资源、住房城乡建设部门应与相关部门加强协作、各负其责，在建设用地使用权登记、房屋所有权登记、租赁备案、税务、工商等方面加强联动，构建规范有序的租赁市场秩序。

4.探索保障承租人获得基本公共服务的权利。承租人可按照国家有关规定凭登记备案的住房租赁合同依法申领居住证，享受规定的基本公共服务。有条件的城市，要进一步建立健全对非本地户籍承租人的社会保障机制。

简单地说，一是完善试点项目审批程序，譬如项目报批、竣工验收、运营管理等。二是完善集体租赁住房建设和运营机制，譬如是自行开发、联营、还是入股等。三是探索租赁住房监测监管机制。核心是“三个防”，即防以租代售、防价格波动、防市场紊乱。四是探索保障承租人获得基本公共服务的权利。

 

（三）《试点方案》组织实施

1.加强组织保障。国土资源部和住房城乡建设部共同部署试点。省级国土资源主管部门和住房城乡建设主管部门负责试点工作的督促、检查和指导。城市政府全面负责试点组织领导工作，制定试点工作规则和组织实施方案，建立试点协调决策机构。各地区各有关部门要加强协调配合，稳妥有序推进试点。

2.推进试点实施。

（1）编制实施方案。试点城市根据本方案编制实施方案，经省级国土资源主管部门和住房城乡建设主管部门汇总后，2017年11月底前报国土资源部和住房城乡建设部批复。

（2）试点实施、跟踪及总结。省级国土资源主管部门和住房城乡建设主管部门负责试点工作的督促、检查和指导，及时研究解决试点中存在的问题。

2019年11月，省级国土资源主管部门和住房城乡建设主管部门组织开展试点中期评估，形成评估报告报国土资源部和住房城乡建设部。

2020年底前，省级国土资源主管部门和住房城乡建设主管部门总结试点工作，总结报告报国土资源部和住房城乡建设部。

3.强化指导监督。各地区各有关部门要按照职责分工，加强对试点工作的指导监督，依法规范运行。要加强分类指导，尊重基层首创精神，健全激励和容错纠错机制，允许进行差别化探索，切实做到封闭运行、风险可控，发现问题及时纠偏。

4.做好宣传引导。试点地区要加强对试点工作的监督管理，密切关注舆情动态，妥善回应社会关切，重大问题及时报告。

（四）北京市利用农村集体土地建设租赁住房试点基础

2011年，朝阳区平房乡、海淀区唐家岭、昌平区北七家镇等5个集体建设用地地块开展了租赁住房项目试点；2013年开始，丰台长辛店、朝阳金盏乡、大兴青云店镇、通州台湖镇、宋庄镇以及顺义高丽营镇开展乡镇统筹利用集体经营性建设用地试点；2014年依据国土资源部办公厅复函，市国土、市发改、市规委、市住建委、市农工委、市财政、市地税印发《北京市利用农村集体土地建设租赁住房试点实施意见》，2017年5月，首批房源正式面向所在区保障房家庭开展现场选房签约入住工作。2015年大兴区被国家确定为农村集体经营性建设用地入市试点。北京市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点遵循的原则和取得的实践经验主要表现在以下几个方面。

四大基本原则。第一，尊重农民意愿，维护农民权益；第二，符合规划，用途管制；第三，规范有序，结果可控；第四，注重监管，只租不售。

三类建设主体。一是由农村集体经济组织自主进行开发建设集体租赁住房。二是由市属国企与农村集体经济组织合作开发建设经营集体租赁住房，充分发挥市属国企在资源整合、开发、建设、经营、物业管理等方面的专业能力。三是通过北京农村产权交易所平台引入社会资本与农村集体经济组织开发建设经营集体租赁住房。

三种投融资模式。一是通过集体经济组织将集体土地使用权作价入股，与市属开发企业、社会投资机构等单位合作开发经营，收益共享。二是借鉴PPP、BT、BOT等模式的精髓，结合实际情况，吸引市属国企、社会资本参与集体租赁住房建设。三是在风险可控、可持续的前提下，金融机构应加大信贷支持力度，政府应引导和支持金融机构针对租赁住房项目的金融产品和服务创新。

四大重点区域。北京市未来5年，计划供地1300公顷，建设租赁住房50万套，主要分布在重点产业功能区周围+轨道交通沿线。结合“三城一区”（即中关村科学城、怀柔科学城、未来科学城和北京经济技术开发区）和产业功能区规划建设，重点在毗邻产业园区、交通枢纽和新城的区域布局建设，周边市政配套设施和公共服务设施相对齐全，交通较为便利，充分解决周边就业人群的住房需求，促进职住平衡。

项目审批程序。分为试点申请、试点批准、项目报批、项目报备四个阶段。

项目运营模式。集体租赁住房建设，必须依法履行相关报批手续，不得违法出租和转让建设用地使用权，房屋建成后只进行出租和周转使用，不得出售或以租代售，不得从事其他经营活动。项目建成后，鼓励农村集体经济组织在符合相关规定前提下，将集体租赁住房作为北京市公共租赁住房房源，由各级住房保障机构或其授权的相关主体，按照北京市相关要求进行租赁和运营管理，全面接入市住房城乡建设部门会同相关部门统一建立的全市住房租赁监管平台。

项目风险防范。在项目报批阶段，相关主管部门依据市政府的批准文件，进行项目审查。同时，项目用地预审、立项批复、规划意见、用地批复和建设工程施工许可证等，均应注明，该项目只能用于租赁，不得对外销售。

在权属管理阶段，土地使用权证按项目整体核发，房屋所有权证按幢核发，均不予分割办理单元产权证。同时，土地使用权证应注明仅用于租赁住房建设，未经批准不得出让、转让、抵押，不得转租，不得改变土地用途。房屋所有权证应注明不得转让和抵押。

组织保障。第一，加强组织领导；第二，明确市和区县两级建立联席会议制度；第三，明确责任分工。譬如，区县级负责具体试点项目的组织、指导和监督；村集体经济组织协助配合有关行政部门做好集体租赁住房建设和租赁经营的监督管理工作。

几年来试点项目运行取得了良好效果，一是增加了住宅用地来源和租赁住房供给。二是扩展了集体经营性建设用地的居住和产业发展功能。三是在盘活低效集体建设用地、解决城市周边外来务工人员居住问题、改善城郊经济社会环境等方面发挥了积极作用。四是拓宽了集体经济组织和农民增收渠道，农民获得长远稳定收益，有获得感。

六、《试点方案》若干思考

一是如何对接农村“三块地”改革，二是如何预防“小产权房”的产生，三是如何推进城市租赁住房一体化建设，四是如何推动城乡土地市场一体化建设，五是如何推动租售同权落地。这些是我们在试点中可能会遇到的问题。

我们要按照党中央、国务院关于房地产工作的决策部署，牢牢把握“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，着力构建城乡统一的建设用地市场，推进集体土地不动产登记，完善利用集体建设用地建设租赁住房规则，健全服务和监管体系，提高存量土地节约集约利用水平，为高水平全面建成小康社会提供用地保障，促进建立房地产平稳健康发展长效机制。

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责任编辑：吴自强

文章来源：http://www.71.cn/2018/0223/986981.shtml