【两会系列评论十七】全面深化理解这次党和国家机构改革

为贯彻落实党的十九大关于深化机构改革的决策部署，十九届三中全会专门研究了深化党和国家机构改革问题，并作出了关于深化党和国家机构改革的决定。相关改革方案正在逐步落实中。其中，国务院机构改革先期开展推进，但不能据此就窄化理解这次党和国家机构改革。这次深化党和国家机构改革，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，是一场深刻的自我革命，是一个系统工程，是一个全方位的机构改革，需要党政军群各方面齐抓共建，共同完成。

深化党和国家机构改革是一个系统工程，任务艰巨复杂

改革开放以来，为适应自身变革的需要和国家经济社会发展的需要，我们党高度重视党和国家机构改革，其中，党中央部门进行了4次改革，国务院机构进行了7次改革。与前几次机构改革不同，本次机构改革，不局限在国务院或者行政层面的机构改革和职能优化，而是涉及党、政府、人大、政协、司法、军队、事业单位、群团、社会组织、事业单位、跨军地，中央和地方各层级机构等全方位的机构改革。

这次机构改革为什么涉及面如此之广、动作幅度如此之大？主要是因为两个“不完全适应”——面对新时代新任务提出的新要求，党和国家机构设置和职能配置同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求还不完全适应，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。这次深化党和国家机构改革，既立足实现第一个百年奋斗目标，针对突出矛盾，抓重点、补短板、强弱项、防风险，从党和国家机构职能上为决胜全面建成小康社会提供保障；又着眼于实现第二个百年奋斗目标，注重解决事关长远的体制机制问题，打基础、立支柱、定架构，为形成更加完善的中国特色社会主义制度创造有利条件。

党的十九届三中全会指出，两个“不完全适应”具体表现在：一些领域党的机构设置和职能配置还不够健全有力，保障党的全面领导、推进全面从严治党的体制机制有待完善；一些领域党政机构重叠、职责交叉、权责脱节问题比较突出；一些政府机构设置和职责划分不够科学，职责缺位和效能不高问题凸显，政府职能转变还不到位；一些领域中央和地方机构职能上下一般粗，权责划分不尽合理等方面。这也就决定了这次机构改革的主要任务是加强党的全面领导、转变政府职能、处理好中央和地方关系等。

这次机构改革的目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系，中国特色、世界一流的武装力量体系，联系广泛、服务群众的群团工作体系。有学者指出，本轮机构改革体现出系统性改革、结构性优化和整体性推进三大特征。确实如此。这次机构改革从改革的顶层设计上，强调党和国家机构设置、职能配置的统筹性和系统性，不再是单打独斗式，而是统筹考量，系统规划；这次机构改革把党和国家的机构职能配置作为一个整体进行重新优化配置，该合并就合并，该合署办公就合署办公，有效防止了机构职能重叠、政出多门、推诿扯皮等问题；这次机构改革遵循分步实施、整体推进的策略，首先在中央和省级层面进行实施，待上面的改革基本完成后，将在地市、县、乡镇等层面全面推开。

可见，这次机构改革是一个系统工程，涉及的面广、层深，改革力度大，任务艰巨复杂，影响深远。通过这次机构改革，党政军群各方面都将心往一处想、劲往一处使，最终决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦。

加强党对各领域各方面工作领导，是深化党和国家机构改革的首要任务

党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。在改革开放过程中、在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中、在进行中国特色社会主义建设过程中、在实现中华民族伟大复兴中国梦征程中，党始终处于领导核心地位。同样，在这次深化党和国家机构改革过程中，党也是处于领导核心地位的。这次机构改革的推进和实现，不仅不能动摇党的领导、削弱党的领导，而且要有利于坚持党的领导、加强党的全面领导。加强党对各领域各方面工作领导，是这次深化党和国家机构改革的首要任务。

由于一个时期以来片面理解和执行党政分开，一些领域不同程度存在党的领导弱化的现象，党的机构设置和职能配置还不够健全有力，保障党的全面领导、推进全面从严治党的制度和体制机制还有待完善。这就需要深化党和国家机构改革，从机构职能上解决党对一切工作领导的体制机制问题，解决党长期执政条件下国家治理体系中党政军群的机构职能关系问题，保证和加强党的全面领导，从制度上保证党的长期执政和国家的长治久安。

为加强党对各领域各方面工作领导，就需要做到：一是建立健全党对重大工作的领导体制机制，加强党对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导。优化党中央决策议事协调机构，负责重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进。加强和优化党对深化改革、依法治国、经济、农业农村、纪检监察、组织、宣传思想文化、国家安全、政法、统战、民族宗教、教育、科技、网信、外交、审计等工作的领导。其他方面的议事协调机构，要同党中央决策议事协调机构的设立调整相衔接，保证党中央令行禁止和工作高效。二是强化党的组织在同级组织中的领导地位，更好发挥党总揽全局、协调各方作用，确保党的方针政策和决策部署在同级组织中得到贯彻落实。三是更好发挥党的职能部门作用，加强归口协调职能，统筹本系统本领域工作。优化设置各类党委办事机构，优化规范设置党的派出机关。四是统筹设置党政机构，党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，整合优化力量和资源，发挥综合效益。五是推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

习近平总书记指出，办好中国的事情，关键在党。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。坚持和完善党的领导，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所在、幸福所在。这次党和国家机构改革的首要任务，就是加强党对各领域各方面工作领导。认清楚这一点是非常重要和关键的。

转变政府职能，是深化党和国家机构改革的重要任务

习近平总书记明确要求：“政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步。”中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，政府职能就需要围绕新时代的新任务、新征程的新要求作出相应转变，要坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端，围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能，调整优化政府机构职能，全面提高政府效能，建设人民满意的服务型政府。转变政府职能，是这次深化党和国家机构改革的重要任务。

要实现政府职能的这些转变，就需要在以下七个方面着力，这也是本次国务院机构改革的重点和方向：一是合理配置宏观管理部门职能，强化制定国家发展战略、统一规划体系的职能，更好发挥国家战略、规划导向作用。完善宏观调控体系，创新调控方式，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。加强和优化政府“三农”工作职能，扎实实施乡村振兴战略。加强和优化政府对外经济、出入境人员服务管理工作职能，推动落实互利共赢的开放战略。二是深入推进简政放权。减少微观管理事务和具体审批事项，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，提高资源配置效率和公平性，激发各类市场主体活力。清理和规范各类行政许可、资质资格、中介服务等管理事项，大幅降低制度性交易成本，鼓励更多社会主体投身创新创业。三是完善市场监管和执法体制。改革和理顺市场监管体制，整合监管职能，加强监管协同，形成市场监管合力。一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍。减少执法层级，推动执法力量下沉。四是改革自然资源和生态环境管理体制。设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，推进“多规合一”，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合。五是完善公共服务管理体制。健全公共服务体系，推进基本公共服务均等化、普惠化、便捷化，推进城乡区域基本公共服务制度统一。推进非基本公共服务市场化改革，引入竞争机制，扩大购买服务。加强、优化、统筹国家应急能力建设，提高保障生产安全、维护公共安全、防灾减灾救灾等方面能力。六是强化事中事后监管。改变重审批轻监管的行政管理方式，把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来。七是提高行政效率。精干设置各级政府部门及其内设机构，科学配置权力，减少机构数量，简化中间层次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率组织体系。改进工作方式，提高服务水平。

与以往相比，本次机构改革中，政府的生态环境保护职能格外引人瞩目，这是对新时代人民美好生活需要的回应，是坚持以人民为中心的发展思想的体现，是建设人民满意的服务型政府宗旨的体现。所以，国务院本次新组建了生态环境部，紧紧围绕环境保护这个短板，加大了机构整合的力度，将分散在发改委、国土资源部、水利部、农业部、国家海洋局以及国务院南水北调办公室的相关职能加以整合，使其形成合力，克服长期困扰我们的机构重叠、职能交叉、政出多门、多头管理的弊端。这为从根本上解决生态环境这一老百姓最关注的问题，提供了重要保障。

处理好中央与地方关系是党和国家机构改革的重要内容

治理好中国这样的大国，要理顺中央和地方职责关系，更好发挥中央和地方两个积极性。新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国之所以不断取得辉煌成就，一大原因就是充分调动了中央和地方的积极性。“上下同欲者胜”。中央和地方心往一处想，劲往一处使，我们国家的事情就能办得更好。处理好中央与地方关系是这次党和国家机构改革的重要内容。

过去的政府机构改革，往往强调“职责同构”，上级机构有什么部门，下级机构自然“照搬照抄”，看起来整齐划一，上下看齐，实际上脱离了各地的实际情况，就会导致中央和地方机构运行不畅、活力不够、矛盾增多、效率低下，经济社会发展出现的问题和人民群众的不满情绪普遍增多。从现实情况看，一些领域中央和地方机构职能上下一般粗，基层机构设置和权力配置有待完善，组织群众、服务群众能力需要进一步提高。这就要求合理界定各层级间的职能配置、优化机构设置，发挥各自比较优势。

为彻底解决这些问题和矛盾，党的十九届三中全会提出，要统筹优化地方机构设置和职能配置，构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系；中央加强宏观事务管理，地方在保证党中央令行禁止前提下管理好本地区事务，合理设置和配置各层级机构及其职能；增强地方治理能力，把直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方；推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有人有权有物，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办；上级机关要优化对基层的领导方式，既允许“一对多”，也允许“多对一”；规范垂直管理体制和地方分级管理体制。这些要求和举措对解决“上下一般粗”，充分调动地方积极性，更好地推进中国特色社会主义建设必将产生重要影响。

此外，这次党和国家机构改革还要统筹党政军群机构改革，理顺和优化党的部门、国家机关、群团组织、事业单位的职责，推进跨军地改革，增强党的领导力，提高政府执行力，激发群团组织和社会组织活力，增强人民军队战斗力，使各类机构有机衔接、相互协调，保证机构之间协同联动、高效运行。

可以说，这次深化党和国家机构改革是一个系统工程，是一场体制性的重大变革，是一场深刻的自我革命，需要党政军群齐努力，在工作部署、组织实施上有机衔接、有序推进，各方面都有很多的工作要做。这次深化党和国家机构改革，必须在党中央集中统一领导下进行，既需要中央的顶层设计、顶层推动，又需要地方的有效执行、积极探索，坚持蹄疾步稳推进改革，条件成熟的加大力度突破，条件暂不具备的先行试点、渐次推进。

（作者系北京日报理论周刊编辑）

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责任编辑：田甜

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