对党和国家机构改革的认识与体会

 

坚持以人民为中心的发展思想，以不断改善民生为发展的根本目标。2018年全国“两会”将因谱写中华民族伟大复兴的壮丽新篇、奠定国泰民安基础而载入史册。

一、2018全国“两会”为谱写历史新篇章、实现中国强国之梦取得了具有划时代意义的战略预期性成果

这次“两会”除完成换届之年例行正常议题外，最重要的贡献并引起中外媒体关注的新亮点主要体现在修改宪法、国家机构改革、成立监察委员会这三大方面，这对中国走向繁荣富强、走近世界舞台中心、为全球治理贡献中国智慧和中国方案等将起到承前启后、继往开来的重大作用。

（一）这次修改宪法为中国人民在党政一体下走进新时代实现强国梦指明了前进方向，奠定了宪法基础

这一次宪法修改体现了党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，展现了中国共产党领导中国人民对超大型国家治理模式的探索、对中国特色社会主义建设基本经验的总结以及对全面建设社会主义法治国家基本规律的应用。

1.本次修宪最大的突破点是建立党政一体新思路，使得党和政府的制度安排达到一致性，更加趋于合理性

对现行1982年《宪法》所作的第五次修改，把中国共产党的领导首次既写入总纲又写进正文，是党政一体新思路的体现。这次修宪使“党政一体”体制获得宪法地位，中国将在一党主导下，将以往的党政两家的两个政治过程合并成为一个政治过程，使中国的政治内部的决策权、执行权、监督权的体制真正构建起来，这是构成一个政治过程中三个阶段的体现，与西方的“三权分立”即行政、司法、立法三块相互独立、彼此监督制衡的体制有着本质区别，这是中国最有深度的体制改革。这次修宪的主要意义在于实现了中国共产党和中国政府在制度安排上的一致性和合理性，中国迈向党政一体的改变获得了宪法地位。

2.这次十三届全国人大一次会议通过《宪法修正案》意义重大，修宪中加强党的领导地位和确立指导思想是顺民心顺时代发展要求之举

对现行宪法所作的21条修改，既与中国共产党相关会议精神与决定一脉相承，也是顺应中国发展的现实要求。其重要性体现在两方面，第一是将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法，有着三重意义。一为政治意义，即修改宪法是国家重要的政治活动，其入宪是国家政治建设取得的重大成果。它使我国国体的表述更加科学、也更加全面，有利于在全体人民中强化党的领导意识，有效把党的领导落实到国家工作全过程和各方面，为实现党对一切工作的领导提供宪法依据。二为法治意义，即修改宪法是国家法治建设的重要内容，是对中国共产党领导下的依法治国实践经验的宪法确认。它可以为中国共产党领导新时代中国特色社会主义建设提供宪法依据，不断丰富和完善中国特色社会主义法律体系，更有力地推进宪法法律实施，落实全面依法治国。三为理论意义。第一，将习近平新时代中国特色社会主义思想写入宪法，深刻揭示了中国共产党领导与中国特色社会主义之间内在的统一性，是科学社会主义基本原则与中国特色社会主义实际相结合形成的理论创新成果，有利于我们更加理性地认识和把握党的领导的重大意义，更好地发挥宪法的规范、引领、推动、保障作用。第二，将习近平新时代中国特色社会主义思想写入宪法确立为党的指导思想这一点尤为重要，将决定着中国未来的发展方向，充分表明了中国政治体系改革以及社会发展有了宪法理论基础。这一思想是中国共产党领导中国人民进行中国特色社会主义建设与改革开放实践的集体智慧的结晶，是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分。在宪法中确立这一思想在国家政治和社会生活中的指导地位，明确了全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的共同思想基础，充分彰显了中国共产党人坚持中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的勇气和担当。　　

3.这次修宪将“推动构建人类命运共同体”内容写入宪法，对促进中国走近世界舞台中心同样具有十分重要的里程碑意义

人类命运共同体，是人类社会的一幅五彩缤纷的百花图，也是一首人类共同走向现代文明的同舟共济的共赢曲。人类命运共同体理念，继已多次写入联合国大会、联合国安理会、联合国人权理事会、联合国社会发展委员会等决议之后，又被写入中国共产党党章，在全国“两会”上被写入了宪法，标志着构建人类命运共同体被确立为全党、全国人民的集体意志和奋斗目标。2013年3月，习近平主席在莫斯科国际关系学院首次提人类出命运共同体理念。此后，人类命运共同体理念的阐述在各个层面逐步延伸、不断完善，在全球产生了重要的影响作用，这一理念也逐渐成为中国倡导的新型国际关系、新型全球治理的核心理念，展现出中国共产党为人类进步事业而奋斗的担当。大道之行，天下为公。人类命运共同体理念入宪，有利于表明中国和平发展、与各国互利共赢的决心；人类命运共同体被写入中国宪法，既是对“中国威胁论”的回应，也是对“中国想要一个什么样的世界”的有力回答。其以入宪形式使党的主张和方略成为国家意志，把党确立的中国特色大国外交目标熔铸于亿万人民的共同奋斗中，是中国为推进全球治理体系变革作出的又一重大贡献，彰显了中国促进世界和平与发展的大国担当。中国在全球坚持和推动人类命运共同体理念，有利于各国参与经济全球化、推动开放型世界经济发展，在引导经济全球化健康发展、反对逆全球化的贸易保护主义倾向、避免不公正的贸易战争等方面起到了积极作用，对于推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展影响深远。尤其是人类命运共同体理念与“一带一路”战略决策相伴而行的提出，将构成中国走近世界舞台中心的一体两翼，意义极其重大而深远。人类命运共同体理念蕴含了中国传统文化思想精髓，有利于促进不同文化间的交流互鉴。人类命运共同体理念之所以在全世界广受欢迎，是因为这一重大理念根植于源远流长的中华文明，体现了中国兼济天下的历史底蕴。它回应携手应对全球性挑战的时代要求，彰显中国致力于合作共赢的现实担当。它继承和发展联合国宪章精神，超越传统国际关系理论。它契合各国人民对和平与发展的美好向往，凝聚了世界各国利益的最大公约数。习近平总书记在十九大报告中提到的“大道之行，天下为公”，是人类命运共同体意识的深层根源。人类命运共同体是中国的外交理念，更是文化理念、价值理念，是为了构建相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系，也是为了维护人类社会的持久和平与共同繁荣。面对逆全球化思潮，习近平主席适时提出了人类命运共同体理念。这是中华民族普济天下、协和万邦、天下大同精神的充分体现，以中国方案、中国智慧着眼寻找世界各国利益的最大公约数。而依托“一带一路”建设平台，货物与资源的全球配置、最佳生产力的配置，使先进的生产力通过交流在全球各地同步发展，淘汰落后的产能，对促进世界经济腾飞作用巨大。

 

（二）十三届全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案，充分体现新时代国家治理体系走向现代化、法制化的重要一步

十三届全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案，是习近平总书记在党的十九大报告及党的十九届三中全会就深化党和国家机构改革问题作出布置和决定的行动化与具体化。此次机构改革具有改革范围的全面性、改革深度的革命性、改革设计的科学性、改革成果的法定化等与以往完全不同的突出特点。一方面，随着党政一体取得宪法地位，将指导新时代党和国家机构改革。另一方面，这次机构改革力度之大前所未有。就机构改革范围而言，其涵盖了党、政府、人大、政协、司法、群团、社会组织、事业单位并跨军地及中央和地方各层级机构。就政府机构改革层面而言，主要是优化政府机构设置和职能配置，要求合理配置宏观管理部门职能，深入推进简政放权，完善市场监管和执法体制，改革自然资源和生态环境管理体制，完善公共服务管理体制，强化事中事后监管。此次国务院机构的大幅度大力度的优化改革，标志着中国在推进国家治理体系和治理能力现代化的道路上迈出了非常重要的一步，该机构改革方案具有八方面的突出特点，一是适应新时代的新要求。这次国务院机构改革的部门设置和调整，有很多都是针对新时代人民美好生活需要而进行的，如组建自然资源部、生态环境部和由自然资源部管理的国家林业和草原局等，是为了保护自然资源和生态环境，为建设美丽中国在机构设置上进行的努力。组建国家卫生健康委员会，是为了不断满足人民群众对于医疗卫生条件和身体健康的综合要求。组建国家移民管理局，是为了加强对移民及出入境管理的统筹协调，更好形成移民管理工作合力。二是注重宏观协调。该机构改革方案体现了综合统筹和宏观协调的指导思想。组建农业农村部，就是综合考虑农业农村和农民问题，统筹研究和组织实施“三农”工作战略、规划和政策，监督管理种植业、畜牧业、渔业、农垦、农业机械化、农产品质量安全，负责农业投资管理等。组建文化和旅游部，是为了更好地促进二者的良性互动，以文化促进旅游，赋予旅游以文化特色，同时也通过旅游服务推广中国传统文化和地方特色文化。组建国家市场监督管理总局，是建设现代化经济体系的需要，体现了对于市场监督管理的集中统筹和宏观协调。组建中国银行保险监督管理委员会，就是要强化综合监管，统一监督管理银行业和保险业，防范和化解金融风险，保护金融消费者合法权益，维护金融稳定。三是有意识地区分不同层级政府的职责。该机构改革方案反映了不同层级政府职责划分的积极信号。如在组建应急管理部的设计上，要处理好防灾和救灾的关系，明确与相关部门和地方各自职责分工，建立协调配合机制。在药品监管机构的设置上，考虑到药品监管的特殊性，单独组建国家药品监督管理局，由国家市场监督管理总局管理。市场监管实行分级管理，药品监管机构只设到省一级，药品经营销售等行为的监管，由市县市场监管部门统一承担。关于国税地税征管体制改革也体现了这个意识，将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内的各项税收征管等职责。四是多方面体现了总体国家安全观战略指导。组建生态环境部，其职责和目标具有加强环境污染治理的责任，还兼有保障国家生态安全责任。同时，生态环境部的主要职责还有监督管理污染防治、核与辐射安全，担负着保障国家核安全的重要职责。组建应急管理部主要为防范化解重特大安全风险，健全公共安全体系，既是对快速发展中出现社会风险的回应，也是对总体国家安全观的落实。组建中国银行保险监督管理委员会，把银行监管与保险监管综合考虑，高度重视防控金融风险、保障国家金融安全。组建国家粮食和物资储备局可以加强国家储备的统筹规划，构建统一的国家物资储备体系，提升国家储备应对突发事件的能力，是对有效防范粮食安全问题而进行的机构设置安排。五是为承担更多国际责任进行准备。中国今后在世界舞台上要发挥更加积极主动的作用，让广大发展中国家能够搭上中国快速发展的顺风车，为建立更加公平合理的国际秩序作出自己的贡献。组建国家国际发展合作署可发挥对外援助作为大国外交的重要手段作用，加强对外援助的战略谋划和统筹协调，推动援外工作的统一管理，改革优化援外方式，更好服务国家外交总体布局和施行“一带一路”政策。这一机构设置作为国务院的直属机构，可以更好地贯彻党中央对于对外援助工作的协调统一领导，是为未来中国承担更多国际责任、发挥积极作用所做的组织准备。六是本次改革精简部门力度大，机构改革方案国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门为26个。七是机构改革特别强调理顺关系，优化职能，尽量避免政出多门与多头管理，最大限度地排除市场在资源配置中的障碍。如组建自然资源部尽量减少多头管理，即凡是和自然资源相关的管理都整合到部委里，一共涉及八个部门，包括国土部、发改委等，通过这样一个调整，能够减少多头管理。八是强化职责整合，如组建文化和旅游部，组建国家市场监督管理总局，形成统一市场服务监管体系。同时“银保”合并，组建中国银行保险监督管理委员会，不再保留银监会、保监会，中国新金融监管框架逐步形成。国务院机构改革是新时代党和国家机构改革的一个起步，下一步还要进行统筹党政军群机构改革，统筹优化地方机构设置和职能配置，推进机构编制法定化等，不断构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，确保到本世纪中叶实现国家治理体系和治理能力现代化。

（三）成立监察委员会将为构建和完善对国家公职人员的全方位监督具有划时代的作用与意义

这次通过修改宪法新增监察委员会，是为了深化监察体制改革开创反腐新局面的需要。这次21条宪法修正案中，有11条涉及监察委员会的规定，彰显监察委员会的重要分量。深化监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的具有全局性的长远性的重大政治体制改革。改革的目标就是要整合反腐败资源力量，加强党对反腐败的集中统一领导，建立集中统一权威高效的国家监察体制。设立监察委员会，涉及国家机构职权的重大调整和完善，需要有宪法做顶层设计，包括监察委员会的产生与组成人员的选举和任免、监察委员会主任的任期规定、领导体制的规定、监察机关与其他有关国家机关的关系。这次宪法修改为国家设立监察委员会，并依法行使职权开展工作，提供了宪法依据，也为制定监察法提供了宪法依据。它意味着，中国将建立起以国家监察委员会为首的完整的国家监督体系。中国的发展无疑将影响国家权力结构以及政治体系的形成，它们应当顺应时代发展要求，与中国的发展速度相适应。成立监察委旨在将一切公权力关进制度的“笼子”，为了把中国共产党内的反贪反腐行动上升为国家行为，统筹监管整个公职人员队伍，必须具有“执纪”和“执法”双重功能，还具有勤政监督和效能监督功能，以避免懒政与懈怠。这将形成一种新型态的监察权，可以说是一种兼具积极兴利与消极防弊的全方位监察机制。监察委将履行监督、调查、处置等职责，被授予谈话、询问、留置等调查权限，体现依法治国与从严治党的精神。官员贪腐滥权的现象将会大幅度受到遏制，全面落实法治、激励善治。进行国家监察体制改革、增设监察委是全面依法治国的需要，是推进国家治理体系、治理能力现代化的需要，也是将中国共产党党内监督、反腐经验扩大到党组织以外的新举措，意味着中国反腐斗争进入新阶段，显示中国将反腐败斗争推向深入的决心。首先，中纪委开展工作需要根据党章规范，若在涉及国家立法层面展开工作多有不便。因此，依宪法成立监察委这种国家机构的做法是中国向依法治国迈出新的一步。监察委成立后，中国可依法对腐败官员进行隔离审查。其次，成立监察委有助于弥补中纪委工作中的空白区域，可对中纪委没有权限的领域进行监察，如在对非党员问题干部的调查工作上。中国已经进入一个崭新的发展阶段，即决胜全面建成小康社会的新时代。这一发展阶段不仅意味着发展经济和提高人民生活水平，也对执政党治国理政的水平提出更高要求。成立监察委就是为了完善国家治理能力和治理水平，促进经济发展，优化政府机构职能，消除官僚主义。中国设立监察委员会，为今后将能对官员、国企管理者等所有行使公权力的公职人员进行全覆盖监察。中国社会运行在监察方面的这些做法对世界各国应对腐败这一全球性问题将具有借鉴意义。

 

二、这次“两会”谱写历史新篇章，已出色完成基础工作，但要实现原本设计的效果和期待，仍需付出巨大努力

我们必须要认真领会精准把握此次“两会”提出的改革精神的实质，密切关注研究前述三大政策实施中有可能出现的不利因素或问题，及时采取相应对策妥善解决，以确保原本顶层设计取得预期效果。

（一）党政一体新思路已取得宪法地位，使得党和政府的制度安排达到一致性和合理性

这对于统一政令提高效率，有效解决“政出多门”问题，作用和意义重大而深远。但如何确保党政一体思路取得预期效果，实现人民对此的期待，必须要引起我们高度重视并及时采取相应措施，用以确保这些政策始终朝着正确的方向实施和全力推进。

1.这次全国人民代表大会以无人反对的全票，通过习近平总书记、中央军委主席连任国家主席

这次依党政一体思路通过修改宪法所构建新体制得以有效确立，其重要标志之一就是体现了国家最高权力层面党政军“三位一体”的绝对权威，这对建立新体制的逻辑性及其正面作用均具有积极意义。通过新体制入宪明文规定中国共产党的领导地位、设立监察委员会的国家机关，构建共产党领导的人民代表大会制度下“一府一监两院”体制（一个国务院，即中央人民政府；一个监察委员会：两院即最高人民检察院和最高人民法院），借此监督所有公权力使用者依法办事。这反映了高度集中权力、强化社会管控的新思路。

2.党政一体是中华民族新时代面临前所未有的严峻国际形势的唯一正确选择

经过四十年的改革开放尤其是党的十八大以来五年的巨大进步，中国这头雄狮睡醒已成为事实，正在全世界发挥其影响力。作为目前世界政治经济两大巨头的中美，按西方思维与东方逻辑之争已成为世界性的战略对峙格局。美国总统特朗普竞选宣言是“美国优先，美国第一”，美国一些人已经认定中国是他们美国的敌人，是最大的竞争对手、战略对手，不是你死就是我活的关系。美国正打三张牌，一张牌是贸易牌，现在已经出重手打出来了；第二张牌是恐吓牌，美国正利用其世界上最强大的军事力量通过地缘政治来封锁中国，原来一直捏而不打的台湾问题，近期已出现剑拔弩张大有战火一触即发之势；第三张牌是西化渗透洗脑牌，利用中国一些汉奸买办阶层代理人里应外合，让不谙世事的很多年轻人把美国当成民主自由的理想之国，意在使新一代年轻人否定中华民族，以实现其不战而胜的目的。面对如此纷乱局面，我们“一带一路”倡议和“中国梦”要实现，美国欧盟会对我国进行围追堵截，要冲破这些艰难险阻，没有一个代表中国绝大多数人民利益的高度集中权力的领导力量是难以应对的。我们必须正视的大问题是，目前国内外已经面临黑云压城城欲摧之形势，中美大决战之号角已吹响，如此形势下，中国如果没有一个强有力的党中央核心，如何应对外来的挑战？中美决胜局中，现在已处于最后100米冲刺阶段，各种矛盾空前剧烈，要解决国内外影响我国夺取最后胜利的问题，首先必须强化巩固中国自身最高指挥部，这是大局所需。

3.新体制确立后，我们必须充分考虑到其所能发挥的能量和所须承受的风险

人民美好的期待能否按原本意愿实现，需要有全面长远的治国理政智慧和能力。国内外历史经验一再表明，政治权力高度集中本身就是一把双刃剑，是一种高风险与高保险相伴之举。关键是这剑交给谁掌握、如何确保正确使用以防剑走偏端。首先，历史上为强化中央权威强调“党领导一切”中，凡事必经党委决断拍板，最显著之副作用便是寒蝉效应，或许会出现言路不畅，各种思想不易相互沟通相互激荡与自由交换，就有可能出现千人一面万人一腔并由此制约社会的整体创新意愿和生产力。尤其是在当前国际政治多元化、经济一体化大浪潮中，需要创造有利的思想宽松环境以促进经济的多元化发展，才能借助大量的正能量思想在社会各领域发挥积极作用，才能借助体制创新、高新科技发明、有效的市场竞争，维护党的领导地位和社会的稳定。其二，一个国家要充分发挥并调动中央和地方两个积极性，一个地方或单位要调动高层中层基层三个层面的积极性，这是事业取得成功的关键一环。其三，权力的高度集中与统一利弊相间，其利是确有“集中全力办大事”的效率和效果，但若使用不当极容易取得表面效果而弊端极大，主要缺乏对权力具有约束的制衡制动器，如果出现方向性根本性错误则后果将不堪设想。因而加强决策过程的民主集中制，将可降低重大决策所造成的失误风险。社会上有一种共识，中共中央的决策很好，但为何效果不理想，其中最重的原因是地方的党委一把手误解了“党领导一切”的政策，不少地方党委书记把自已等同于党组织，甚至于将个人权力凌驾于党组织之上。“党内无派，千奇百怪”。一部生物进化史及人类社会发展史表明，多元化是防止任何物种灭亡的自保战略选择，也是一个组织乃至国家得以正常生存的战略选择。不管是个人基因，或是社会组织与团体，还是一个国家，单一化或偏向性只会提高其自身生存能力的脆弱性，一旦环境条件出现轻微变化，都极有可能造成毁灭性的后果。鉴于中国的世界影响力越来越大，其成败对于世界各国也就越来越有重大利害相关性，因而新体制的运行及其命运也将为世人所密切关注。对此我们必须要保持清醒认识，要防患国家安危于未然，慎始慎终，不能掉以轻心，不能盲目乐观。在宪法已经确立新体制的党政一体下，我们必须要解决好两方面的关键的问题。一方面，要把化解新时代的中国社会主要矛盾作为全党工作的重中之重。十八大以来，人民对中共中央领导的认可度相当之高，人民对这次“两会”选出新一届中央领导寄予厚望和期待。但多年来形成的中国社会主要矛盾却没有随经济增长而有所缓解，有些地方和领域甚至呈现继续恶化之趋势。这既反映在国家维护社会稳定的财政支出仍在不断增加，因而财政在民生方面的支出必然受到影响，国家集体个人三者之间利益矛盾并未得到有效解决，这一已成为人们观察中国社会发展持续与稳定的风向和指标。另一方面，新体制党政一体下应注意解决党政之间的四方面关系。一是党是政治领导者，应当做政治领导的工作，要努力提高并加强党的政治领导水平。党委要站在总揽全局位置上，做到高瞻远瞩，深思熟虑，把控全局大局大方向，而不能陷到事务堆里。第二，要真正做到“党要管党”。党的工作、党的思想建设和组织建设，党委责无旁贷，其他各种组织无法替代。在新体制党政一体下，面对中国已经成为世界上第二大经济体、正由富国转向强国的新形势，如何使我们党胜任并担当起领导新时代中国特色社会主义现代化建设的伟大任务，如何使我们党经得起执政的考验和改革开放的考验，如何使党在群众中具有崇高的威望和强大的凝聚力和感召力，如何使我们党在实现“两个一百年”奋斗目标中出色完成自已的庄严史命，这将是一个崭新而重大的课题。党的思想建设和组织建设、党的群众工作，各级党委必须亲自抓且务必认真抓好抓出成效，而决不能重犯历史性的错误。第三，党政一体下党必须要坚守住超脱的、驾驭矛盾和总揽全局的主导地位，发挥“协调本地区各种组织的活动”的领导作用。社会主义社会内部，并非“铁板一块”，各种社会成员既具有共同的利益，也有各自特殊利益。有矛盾，主要靠党委去协调。党委要站在超脱地位协调各种利益、各种矛盾，就不能对其所领导下的其他部门工作越俎代庖或过网击球。党委不能是自己决策又是自己执行，既当运动员又当裁判员，使党委变成了当事人的一方，实际上使自己丧失了本来应该具有的协调矛盾的资格。第四，党委要真正具有监督职能。为提高党的政策的效率，必须强化对执行者的监督。在我们各级领导机关中，违反中共中央“八项规定”之风从根本上得到根治，但要克服官僚主义仍是一项十分重要的任务。党委必须要使自己真正成为同官僚主义作斗争的组织力量。只有做到这些，我们党在新时代所掌舵的中国这艘巨轮就一定能顺利驶向中华民族伟大复兴的光辉彼岸。

 

（二）这次两会，国务院机构改革已成为社会高度关注的“重头戏”

机构改革宗旨系为特定时代历史任务提供组织保障。改革开放以来中国基本上每五年进行一轮机构改革，本次属于第八轮，其要求既要体现十九大精神又要为全面深化改革提供组织保障。从“两个一百年”的奋斗目标出发，机构改革一方面要着力强化三大攻坚战的组织保障；另一方面则要为建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国提供体制机制保障。这次机构改革涉及主要部门有五类：一是体现三大攻坚战的要求，如自然资源部和生态环境部对应于污染防治、农业农村部对应于精准脱贫、银监会和保监会合并对应于防风险。二是体现高质量发展的要求，如科学技术部、知识产权局的重组。三是对应国家治理体系的完善，如国防、安全、监察、司法、审计、文化等部门的组建或重组。四是注重民生，如农业农村、文化旅游、广电、医疗等部门的重组。五是顺应进一步改革开放需要，如财税体制、金融监管机制、医疗机制的改革；自然资源部的重组对于推进土地改革和房地产长效机制均具有推动经济社会繁荣发展作用。通过改革让政府机构成功“瘦身”，旨在实现机构更加精简、权责更加明晰、服务更加完善、行政效率更加高效的目的。其中这次政府机构改革已经触及了一些部门利益，在机构的增减背后，有着复杂的利弊权衡。一些机构职能减少、权力减弱，而相应的部分新增机构职能却在增加、权力也在增大。择利弃弊、转弊为利、利大于弊是机构改革必须遵循的基本原则。这次会议通过的机构改革方案成效不小，但距离顶层设计目的仍有相当长时间的路要走。回顾改革开放以来几轮机构改革的经验教训，有些问题值得认真反思并从中借鉴。由于我国坚持世界上独一无二的中国特色社会主义政治制度和社会主义市场经济体制，国内外均无成功经验可借鉴，只能从改革中寻找最佳方案、措施和途径。其中重中之重的是要通过政府机构改革，从体制创新转向以职能转变提高服务效率为中心，因而我国政府机构改革亦可称之为不断创新型改革，在创新过程中与时俱进，及时解决一些由适合发展到不适合发展的周而复始的矛盾。这就要求我们及时地发现并解决问题，不断完善我国政府机构改革的政策和措施。

1.要真正解决政府管理理念滞后问题

党的十九大报告强调要在政府机要改革中“深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”，要求政府树立“放管服”新理念，推动政府职能转变。现实中，一些政府部门存在“官本位”观念，其把政府与人民的关系定位为管理者与被管理者的主从关系，“门难进、面难看、事难办”仍时有发生。因而，在新时代，政府部门改变旧的落后理念，重点要做好放权和服务工作，既显迫切也依然任重道远。

2.要出台配套政策，要重点突破和解决机构改革后政府部门多年来一直存在的如下不利于深化改革开放的问题

第一是重点要把好各项政策的决策关。机构改革中政府基本职能中最核心的职能是政治职能，政治职能的重要任务就是制定本部门落实中央路线方针政策的重大决策。这就要求政府部门在作出重大决策时务必把握时代特色坚定站在党的立场上，当前尤其要站在十九大精神所坚持的“以人民为中心的发展思想，就是一切为了人民”的正确立场上，坚决抵御和排除既得利益集团或暗或明的干预。中国走进新时代形成新的社会主要矛盾，城乡之间、东西部之间、不同的职业群体之间存在着巨大的差别或不平衡，新国情及面对国内外形势的复杂性，都会使决策的难度及决策失误的风险增大。一旦出现较大失误，将会引发相应社会问题。我国社会转型期的发展趋势存在着许多可能性，但不外乎将出现“上中下”三种结果。如果说在事关全局性的诸如社会腐败、高通胀率、高失业率、粮食严重歉收等社会问题上出现了决策失误，那么将会使社会转型搁浅，甚或出现社会动荡。全局性社会问题就类似公路上的拦路石，若出现在慢车道上，碰撞改革之车或只会发生剧烈颠簸但仍可减速朝着既定目标前进，但是如果出现在快车道上，则势必会发生重大意外事故。因此，对新时代转型期事关全局性社会问题的决策，必须深思熟虑、慎之又慎，认真谋划、周密论证、反复试验取得经验后方可全面实施，绝不能掉以轻心。其中，政策在制定、施行、效力环节应特别加以注意。

第二是政府机关依法行政问题。政府机构改革基本上每五年一轮，每一轮改革总会获得社会一度高度赞叹，这是事实，但热潮之后，进入平静期多数部门依旧故我，也是事实。因而如何确保政府依法履行权力，这才是机构改革中的重中之重。

第三是政府公共服务效率不高。精简机构使之高效是政府机构改革的出发点和归宿。现实中，在简政放权方面，一些地方仍难突破企业投资项目入门难、经营办证难等问题。这些问题从1994年中共中央提出建立社会主义市场经济体制时便一直困扰我国企业投资难的问题，社会各界反应强烈，为此国务院2004年即以国发[2004]20号文件强调要“改革项目审批制度，落实企业投资自主权”，彻底改革现行不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的企业投资管理办法。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，在健全备案制中，要求企业按照属地管理原则向地方政府投资主管部门备案，强调国务院投资主管部门要对备案工作加强指导和监督，防止以备案的名义变相审批。但在现实中，这项目制度的收获甚微，各地政府发改部门经办人员以备案的名义变相审批仍相当严重。为此，2016年国务院令第673号作出《企业投资项目核准和备案管理条例》，以法规形式明确规定实行备案管理的项目，企业应当在开工建设前通过在线平台将下列信息告知备案机关：（一）企业基本情况；（二）项目名称、建设地点、建设规模、建设内容；（三）项目总投资额；（四）项目符合产业政策的声明。备案机关收到本条第一款规定的全部信息即为备案。可见国家对各地项目投资主管部门滥用职权阻碍企业投资自主权的问题是何等重视，三令五申地要求政府部门不能干预企业投资自主权。习近平总书记在党的十九大报告中就全面深化改革提出了一项全面实施市场准入负面清单制度。这一项重要改革可谓抓住了“放管服”改革这一“牛鼻子”，标志着我国市场准入管理从以正面清单为主向以负面清单为主的全面转型，打破各种形式的不合理限制和隐性壁垒，体现出管理理念和管理方式的重大转变，从“重事前审批”转变为“加强事中事后监管”。为落实中央要求，国家发展改革委、商务部会同有关部门以《市场准入负面清单草案(试点版)》报经党中央、国务院同意于2016年3月印发执行，这次“两会”已决定从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。而该《草案》的内容存在项目和管理主体过多、程序复杂、界限不清等问题，在试点具体执行中，仍存在市场准入管理透明度偏低、隐性准入门槛过高、管理体系复杂、地方和行业保护主义壁垒等问题，与建立统一开放、公开透明、竞争有序的市场准入负面清单体系目标仍存在差距。尤其是现实行政审批制度中，虽然说每部门都承诺本部门接到申请人全面合格材料之日起十五个工作日内办结，但因每个项目同时必须经过至少工商、税务、银行、发改、土地、环保、建设定点规划、建设项目归属政府主管部门等必备的8个部门，加上经营中涉及证照则一般情况下也要近30多个部门盖章，即以每个15个工作日、每月共21个工作日计，一个企业要投资建设一个项目，包括从市场调研及请专家写项目可行性研究报告，到开工时一些技术性要求很高的专家环评会审等，一个项目最快也要有至少一年时间耗在审批上，否则无法开业运营。因此，现实中的这些问题一直存在且严重影响到企业的市场准入，若不对此进行大刀阔斧的改革、集中研究全面解决，再好的机构改革方案，最终仍无法达到机构改革中提高政府办事效力的核心问题。人们不明白，既然各级政府发改部门对新建项目审批前必须由该产业政府主管职能部门预先审核通过方可立项，为何不可以直接由各产业主管政府职能部门履行项目立案核准备案这一职责？笔者曾亲历企业承办投资养老项目备案一事，前后四年多办不了备案手续，其承办过程中政府发改部门经办人员的不作为、乱作为问题之严重，令人无法忍受，其主要做法是发改部门一直以项目资料不符合要求拒绝接收你提交的项目审批材料，其实质隐情是人手不够，但却把所有权力揽到自已部门。

 

（三）国家监察体制改革是中共十九大提出的一项重大的政治体制改革，已触及到中国宪法中最敏感的一根神经，即要通过宪法重塑、确立新型党政关系

新设立监察委员会系党政合署办公，将党内监督与国家监察合为一体，将实现对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖，并赋予这个新监督体制具有宪法地位。这是新时代中国共产党将73年前毛泽东同志与黄培炎著名的“历史周期率”加以落实的新措施。毛泽东同志极自信地对黄培炎提出的“共产党会不会重蹈前人的覆辙”的问题作出回答：“我们共产党已经找到了新路，能够跳出这个历史周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”星移斗转，转眼七十多年过去，两位政治家的“延安窑洞对话”言犹在耳、振聋发聩，留给我们这代共产党人诸多思考、警示和昭示。对此，习近平总书记反复强调：“党的根本宗旨是全心全意为人民服务，接受组织和人民监督天经地义”，“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律”，“自己改自己，刀子很难切下去”，“要继续加强民主监督”。这些思想，是新征程上跳出“历史周期率”的初心再现和继承，认真落实这些正确思想，意义重大而深远。

其一，新的国家监察体制具有划时代意义。这体制设计了一种符合立宪价值的制度安排和基本逻辑，在权力体系之中安放一种监督权，既体现了宪法就是政府框架的原则，又体现了宪法亦即程序（或结构）主义的宪法功能。通过构建这种将党的监督力量和国家机构的监督力量合一的监察体制，推动了全面从严治党的同时，又加强了对公权力的监督。这种一体两面的关系意味着党的自身建设与国家政治发展之间存在着新的相互作用方式。我国的根本政治制度是人民代表大会制度，这种制度之下形成了多年来的立法、行政和司法机构等国家机构之间的分工协作、相互配合，而新体制则将现有的党内巡查、行政监察、立法监督、司法监督、审计监督整合为统一的国家监督，形成国家机关及其公务员全面覆盖的一种独立的监督权，它将与立法、行政、司法等结构性权力分支并列，形成新的国家权力体系。

其二，要正确划定监察委员会职责权限、确保其正确履行职权。党的十九大报告要求要依法赋予监察委员会职责权限和调查手段。从新通过的监察法与刑诉法以及宪法保护刑事正当程序之要求的关系来看，监察委所调查的职务犯罪实质上属于特殊的刑事犯罪，实施中应符合刑诉法的立法精神与规定，因而由此涉及到监察权的性质和监察委的权限范围、监察程序以及监察过程中如何取得证据、证据效力等诸多问题。可见理顺宪法、刑诉法、监察法三者关系，明确监察法是监督所有行使公权力的公职人员的基本法律，这是新体制下依法行使职责的必要内容和底线要求，主要是在有效推进反腐败工作深入发展的同时保障人权与维护法治，这既是法治的要求也是社会的期待，由此自然涉及到监察委自身也必须受到监督的重要问题。加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子，是平等的，不存在特殊主体或公民，这就必然要求对监察机关和监察人员构建多种形式、可有效防止个别执法人员滥用职权的监督。依现有政治体制与法律体系，建立针对监察机关的监督体系，由人大及其常委会进行整体性监督，由检察机关对监察过程和结果进行监督，这是确保和推动新体制朝着正确方向前进的制度安排。这种新体制着眼反腐大局，将检察院重要职责包括反贪侦察等移交监察委。而根据宪法，人民检察院的性质定位是法律监督机关，因此要通过完善法律，明确规定检察院可以针对监察委办案过程进行法律监督，建立相应的介入机制，并规定被监察对象及其近亲属可以向检察院提出申诉，由检察院受理并负责调查，同时应考虑将留置这一涉及到限制人身自由的批准权交由检察院行使。

其三，新监察体制下强调宪法至上符合依法治国精神。依法治国首要任务是依宪治国。现代政治下宪法从来都是政治结构的基石，也是一种重要的政治职权转换器，通过宪法将人民与执政者（即政府及其政党）联系起来，达成平衡与协调，本身是一个错综复杂的必须作出精密设计的法治要求，也应成为新监察体制工作中重中之重。人类社会性离不开政府，现代社会也不能离开政党，但人的依宪法享有的自由与权利决不能因为实现一时的某些政治目的而被不当甚至是过分的侵害。

（作者系全国城乡发展一体化建设中心副主任）

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责任编辑：田甜

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