中国外交新思想对拉美的实践和政策形成

 

十八大以来，习近平总书记先后三次出访拉美，将中国与六个拉美主要国家的关系提升到全面战略伙伴关系，这凸显出拉美地区在中国新外交格局中的重要地位。2015年，中国—拉共体论坛（中拉论坛）成立，并且在2016年发布了《中国对拉美和加勒比政策文件》，这说明中国对于拉美的外交日益成熟完善，也预示着未来一段时期中国拥有了比较确定的对拉政策目标，即建立平等互利、共同发展的中拉全面合作伙伴关系。这是中国对拉美政策的基石，也是中国对拉美外交实践的方向。

当然，中国对于拉美新的外交思想的形成离不开中国新的外交布局。十八大以来，我国通过加强外交顶层设计和布局，全面推进中国特色大国外交，形成了以合作共赢为核心的新型国际关系，努力构建全球伙伴关系网络，同时借助文明交流互鉴，将追求中国梦同他国梦、地区梦相契合，以携手打造人类命运共同体。

对拉外交政策不仅仅是中国新的外交战略的重要组成单元，也是中国新外交思想的具体体现。

一、中国外交新思想在拉美的实践

中国特色大国外交思想是以习近平同志为核心的党中央基于不断变化的国际国内形势对中国外交提出的新思考、新判断和新定位，充分反映了中国发展对外关系的立场、态度和方向。拉美作为过去10多年间同中国关系发展最迅速的新兴地区，这种新的外交思想也充分体现于新时期中国发展对拉关系的具体实践。

（一)“伙伴关系”布局拉美

进入新世纪以来，中国同拉美的政治和经济关系加速发展，拉美成为中国新的外交重点之一。这一方面源于中拉在经济结构上存在着较强的互补性，双方互为需求;另一方面源于中拉双方领导人积极主动的接触意愿，特别是习近平主席作为大国领导人彰显的外交主动性。

2013年6月，当选国家主席尚不足3个月，习近平主席就开启了他的第一次拉美之行(哥斯达黎加、特立尼达和多巴哥)。随后，习近平主席又相继在2014年和2016年两度访问拉美。不仅如此，2015年李克强总理也访问拉美四国，进一步夯实了习近平主席在2014年达成的一系列合作共识。国家领导人如此高频出访同一个地区，特别是发展中地区，在中国外交史上是极其罕见的，这也说明拉美虽然距离中国很遥远，但是在中国外交布局中的地位越来越重要。

就拉美地区而言，中国领导人的四次出访实际上实现了“拉美布局”。从地域上看，既包括北美洲(墨西哥)，又包括中美洲(哥斯达黎加)、加勒比(特立尼达和多巴哥、古巴)和南美洲(巴西、阿根廷、智利、哥伦比亚、委内瑞拉、厄瓜多尔和秘鲁);从体量上看，既包括大国，也包括中小国家;从国家性质上看，既包括社会主义国家，也包括资本主义国家，既包括市场和法治较强的国家，也包括国家干预较多的国家。这充分表明中国发展对拉关系完全不以意识形态划界，而以如何促进共同利益、实现合作共赢为标准，是一种建立在平等互利和共同发展基础上的新型国家关系。中国领导人的主动外交壮大了中国的拉美“朋友圈”，收获了许多“伙伴”，中国已经同主要拉美国家建立了战略或全面战略伙伴关系。

 

(二)命运共同，梦想相通

习近平总书记以中国梦统筹国内国际两个大局，将造福于中国人民同造福于世界人民有机地结合起来。在发展中拉关系时他亦将这种理念行之于实践，让中国梦和拉美梦相连相通，让中国梦和拉美梦交相辉映。2014年7月17日，在巴西利亚出席中国—拉美和加勒比国家领导人会晤发表主旨讲话时，习近平主席郑重呼吁:“当前，中国人民正在为实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗，拉美和加勒比各国人民也在为实现团结协作、发展振兴的拉美梦而努力。共同的梦想和共同的追求，将中拉双方紧紧联系在一起。让我们抓住机遇，开拓进取，努力构建携手共进的命运共同体，共创中拉关系的美好未来!”同为发展中国家，同处相似的发展阶段，肩负相同的发展任务，让中国和拉美彼此间更能够感同身受，更能够深刻理解何谓“命运共同”。事实上，中拉不仅是互为发展的命运共同体，而且还是政治命运共同体和责任命运共同体。基于此，习近平主席和拉美国家领导人会晤时，共同宣布建立平等互利、共同发展的中拉全面合作伙伴关系，即努力构建政治上真诚互信、经贸上合作共赢、人文上互学互鉴、国际事务中密切协作、整体合作和双边关系相互促进的中拉关系五位一体新格局。

在新的目标框架下，习近平主席提出了一系列的倡议，比如重申支持拉美一体化，实现拉美国家联合自强;共同构建“1+3+6”合作新框架，实现包容性增长和可持续发展目标;实施系列专项优惠贷款，启动中拉合作基金和专项基金;举办中拉论坛和各专业分论坛，以及扩大人员培训和交流力度，促进文化交流等。为实现更高水平的发展，2016年11月习近平主席在秘鲁国会演讲时又在此基础上提出了新的建议，进一步阐释了如何共同打造中拉命运共同体之船。这些建议主要包括高举和平发展合作旗帜，同拉美国家同舟共济，坚定支持其探索符合自身国情的发展道路;加强治国理政经验交流，推动中拉发展规划和发展战略衔接;推进合作换挡加速中拉论坛发展，发挥整体合作对务实合作的促进作用;实现合作成果共享并加大文明互鉴和人文交流等。

（三）“搭台唱戏”，合作共赢

虽然中拉关系的起点是政治，但经贸合作却始终是中拉关系发展的引擎，也是中拉关系的主要内容。在很长一个时期内，中国同拉美的经贸合作大多是双边的、零散的，既缺乏多边合作，也缺乏机制化、制度化的平台。十八大以来，搭建合作平台、谋求整体合作、实现互利共赢就成为推动中拉合作机制建设的重要方向。在此背景下，中拉论坛和其他合作机制应运而生。

中拉论坛是基于中拉双方互为发展的需求而快速搭建起来的。2014年1月在古巴举行的第二届拉美和加勒比国家共同体峰会通过的《关于支持建立中国—拉共体论坛的特别声明》，是建立中拉论坛、推进中拉整体合作的重要基础。2014年7月，习近平主席在巴西利亚同拉美和加勒比国家领导人会晤时通过了《中国—拉美和加勒比共同体领导人巴西利亚会晤联合声明》，宣布建立中国—拉共体论坛。2015年1月8日至9日，中拉论坛首届部长级会议在北京成功举行，标志着论坛正式启动。会后发布的《中国—拉共体论坛首届部长级会议北京宣言》和《中国与拉美和加勒比国家合作规划(2015—2019年)》使得中拉合作“可期可望”，成为未来一个时期中拉合作的行动指南，在中拉关系史上具有里程碑式的重大意义。

中拉论坛的特殊意义还在于它是一种机制性的合作平台，拥有一系列的机制性安排，比如中拉论坛定位为由中国和拉共体成员国外交部牵头的政府间合作平台，包括部长级会议、中国—拉共体“四驾马车”外长对话、国家协调员会议(高官会)、司局级磋商以及8个专业分论坛，包括中拉农业部长论坛、中拉青年政治家论坛、中拉民间友好论坛、中拉智库交流论坛、中拉企业家高峰会、中拉科技创新论坛、中拉基础设施合作论坛、中拉政党论坛等。中拉论坛及其相关合作机制安排将对中拉关系的未来发展产生深远影响，既是中拉加强团结协作的强烈信号，也是打造中拉命运共同体、推进合作共赢、实现中国梦和拉美梦的主要合作机制和平台。

除了中拉论坛，中方还倡议了其他重要合作项目和平台，比如两洋铁路以及中拉产能合作基金和中拉合作基金等。

1、两洋铁路项目。该项目是2014年7月习近平主席访问巴西时首先提出的，也得到了巴西和秘鲁的积极响应，中国同巴西和秘鲁分别于当年7月和11月签署了推进“两洋铁路”项目可行性研究备忘录。2015年5月李克强总理访问巴西和秘鲁时，三方签署“两洋铁路”项目可行性研究合作文件，并在随后正式启动可行性研究。

2、中拉产能合作基金。该基金是2015年5月李克强总理访问巴西在中巴工商峰会上倡议积极探索“3×3”产能合作新模式时宣布设立的。同年9月由中国人民银行、国家外汇管理局会同国家开发银行正式发起设立中拉产能合作投资基金，首期规模100亿美元。中拉产能合作基金旨在服务中拉全面合作伙伴关系，帮助推进中拉产能合作，秉承商业化运作、互利共赢、开放包容的理念，重点投资拉美的制造业、高新技术、农业、能源矿产、基础设施和金融合作等领域。

3、中拉合作基金。2014年7月习近平主席访问巴西时宣布全面启动中拉合作基金并承诺出资50亿美元。2016年1月12日，中拉合作基金正式投入运营，总规模扩大到100亿美元，投资领域涉及基础设施、能源资源、农业、制造业、产能合作、科技创新以及信息技术等领域。

 

(四)文明互鉴，民心相通

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视文明互鉴和文化交流并以此作为特色大国外交的软支撑。这主要表现在高度重视中国传统文化并从中汲取智慧，加强对外文化传播，讲好“中国故事”，同时大力推动中外文明互鉴和文化交流，以最大限度地促进民心相通。2014年3月习近平主席在联合国教科文组织总部的演讲中强调指出，文明因交流而多彩，文明因互鉴而丰富，文明交流互鉴，是推动人类文明进步和世界和平发展的重要动力。

拉美和中国一样有着悠久灿烂的文明，中拉文明互鉴有着良好的基础。习近平主席始终是中拉文明互鉴和文化交流的积极倡导者和践行者。2013年6月在墨西哥参议院的演讲中，他6次提及中墨文化交流的典故或墨西哥文化的象征，8次引用中国和拉美的谚语或名家名句。事实上，习近平主席每到一个拉美国家出访都会寻找中拉文化的相同点和契合处，强调文化交流的重要性。2016年11月，在中拉文化交流年闭幕式上，习近平主席同秘鲁总统库琴斯基一同参观了《文明的长河——中拉文明互鉴》图片展。他在闭幕式致辞中强调，文化关系是中拉整体外交的重要一翼，要以2016年中拉文化交流年举办为新起点，牢牢把握中拉整体合作的历史机遇，充分借鉴彼此文化成果，让中拉文明成为不同文明和谐相处、相互促进的典范。

为保证中拉文明互鉴和文化交流的有效性，中国政府还加强了对拉人文交流的力度。2014年7月在中国—拉美和加勒比国家领导人会晤上的主旨讲话中，习近平主席宣布在未来5年内，中方将向拉美和加勒比国家提供6000个政府奖学金名额、6000个赴华培训名额以及400个在职硕士名额，邀请1000名拉美和加勒比国家政党领导人赴华访问交流，并于2015年启动“未来之桥”中拉青年领导人千人培训计划。不唯如此，2016年11月21日在秘鲁国会的演讲中，习近平主席又再度升级人文交流力度，提出中方将加强对拉美技术转让和人力资源合作，未来3年将在现有基础上把各类对拉美培训名额增至1万人;同时宣布为扩大中拉媒体交流，2017年在北京设立中拉新闻交流中心，邀请拉美媒体记者赴华工作和学习。

二、中国对拉美新政策的形成

自十八大以来，习近平总书记和李克强总理多次访问拉美，凸显拉美之于中国的重要性愈益增强。中国领导人的拉美外交实践为中国对拉美新政策的形成发挥了重要的促进作用。实践源于政策并在政策的指导下不断创新和发展，从而推动新的实践，形成新的政策。2008年中国外交部发布第一份《中国对拉美和加勒比政策文件》，这是中国政府第一个对拉美地区的指导性文件，它为中国发展同拉美国家的关系提供了政策依据。但随着时间流逝，国际形势发生了翻天覆地的变化，中拉双方所处的发展环境与2008年相比也有很大不同，特别是中国领导人访问拉美期间提出了一系列新主张、新理念和新举措。这表明中国已有的对拉外交政策已经不能全部容纳中国对拉美的外交实践需求。正是在此背景下，2016年11月24日习近平主席结束第三次访问拉美之际，中国外交部发布了第二份《中国对拉美和加勒比政策文件》，该文件发布的时机带有明显的总结和宣示意味。可以说，新的对拉政策文件系统梳理和总结了十八大以来中国对拉美的外交实践，并全面阐述了新形势下中国对拉美的政策。

之所以称第二份《中国对拉美和加勒比政策文件》是“新”文件，并非仅指其发布时间的新，而是强调第二份政策文件在继承基础上的发展和创新。与2008年第一份对拉政策文件相比，新文件在精神实质和具体举措等方面具有重大的提升和超越，充分体现了习近平新时代中国特色大国外交思想。新政策文件有着不同于旧政策文件的特点和内容，它既继承了旧政策文件的原则和精神，又融入中国基于对拉外交实践提出的新思想、新论断和新倡议;它既是对过去8年中拉关系新变化的高度概括，又是对未来发展对拉关系的新定位。

 

总体来看，第二份对拉政策文件给人印象最深刻的是其内容的丰富性。首先，这种丰富性体现在形式上的文字容量大。和2008年相比，第二份对拉政策文件明显分量更足，文字量增加了1/3强。其次，这种丰富性表现在中国对拉定位更加明确、对拉政策更加清晰，反映出中国对拉外交既有战略又有策略，具有相当的现实性和可操作性。就此而言，如果说2008年政策文件只是表明从战略上重视拉美，为中拉全面合作伙伴关系打下基础的话，那么2016年政策文件则是要从这种战略定位再出发，开始共同搭建中拉合作“大厦”。最后，这种丰富性表现在增添了对拉合作的诸多新内容，比如增加国际协作、整体合作和第三方合作条款，此可谓“传统领域有新意，新兴领域有亮点”。事实上，从整个文件来看，着墨最多、使力最强、用心最深的就是一系列的“新”。

第一，新时期。第二份对拉政策文件开宗明义指出其是基于“2013年以来，中国领导人就加强中拉关系和各领域合作提出一系列重大倡议和举措，赋予中拉关系新的发展目标和发展动力”而颁布的，旨在“推动中拉各领域合作实现更大发展”。开篇第一部分即“重新认识”拉美，明确该地区是“新兴经济体的重要组成部分”和“充满活力与希望的热土”，而非像2008年那样对拉美进行常识性界定。对中拉关系发展的理想上升到“成为携手发展的命运共同体”和“新时期发展中国家共谋发展、共担责任、共迎挑战的典范”。

第二，新主张。对拉外交是中国“推动构建以合作共赢为核心的新型国际关系”的天然组成单元，与此同时将中国“两个一百年奋斗目标”同拉美的经济社会发展目标融为一体，让中拉双方命运紧密牵连，“中国的发展离不开包括拉美和加勒比在内的广大发展中国家的共同发展。”过去10多年，中国在拉美创造了巨大的商品需求，主要是初级产品，带动了拉美的经济增长，这一点毋庸置疑。但是在新时期，要使得中拉关系能够持续地发展下去，目前双方都处于经济结构的转型阶段，还需要携手共同发展，这样才能促进建立均衡、共赢、包容发展的多边贸易体制，建立共建开放型的世界经济体系。

第三，新举措。第二份对拉政策文件提出多方面的新举措，其核心都指向要与拉美国家同呼吸共命运，切实促进拉美和中国实现双赢。比如建立长期稳定的贸易关系，商讨达成自贸协定。拉美国家制造业水平相对比较落后，工业化虽然比中国要早，但是并没有完成，使得它的制造业处于真空状态，这就影响到了拉美国家的就业。就业会直接影响经济增长，也会影响社会稳定。因此，增加本地就业，提升当地工业化水平是拉美国家的热切期望。中国从一开始就关注到这一点，真正满足彼此的需求。在此基础上，中国希望能够促进中拉企业全产业链合作，帮助拉美和加勒比国家实现产业升级。

当然还有两点是最新关切，一则“坚持企业主导、市场运作、义利并举、合作共赢原则”。这在某种程度上意味着中国将转换过去政府主导下的企业合作模式，最大限度地发挥企业的市场主体作用。也就是说政府的交给政府，企业的交给企业，市场的交给市场，将市场的积极性，将市场的资源配置主体还给企业。“义利并举”意味着中国将坚持正确义利观，努力促进企业切实履行海外社会责任。二则“鼓励双方中小企业间的交流合作，积极搭建平台”。长期以来，中国企业走出去的主要是国企，而拉美国家经过80年代末、90年代的市场化、私有化、自由化改革之后，市场的主体已经转为中小企业。因此，中国企业和拉美企业在发展合作方面实际上是不对等的，存在着不平衡。基于拉美地区市场参与者主要是中小企业的现实，中国政府将积极鼓励和扶持中国中小企业对接拉美市场，推动实现国有和民营、大型和中小企业与拉美企业对接，实现企业的多种形式合作。

在目前的全球化条件下，更具有意义的就是跨境电商。2017年阿里巴巴总裁马云去了阿根廷和墨西哥，并同阿根廷总统马克里、墨西哥总统涅托进行会面。这两个国家都是位列前三的主要拉美国家，无论是经济体量，还是市场容量，各个方面都具有重要的价值。

第四，新理念。对拉政策新理念指的是，从过去重视“硬”转向坚持“软”“硬”两手抓。从形式上看，这表现为在“深入推进中拉各领域合作”框架下将社会和人文领域的合作单独划列，从实践上将“坚持交流互鉴，巩固世代友好”视作中拉关系发展的坚实支撑，并为此积极开展文明对话，推动文化高层交往，引领中拉文化交流。比如2016年访问厄瓜多尔、秘鲁和智利期间，习近平主席亲自践行公共外交，在其所访问国家的主流报纸上均发表署名文章，讲述中国和中拉友好合作故事。此外，新的政策文件还提出了其他一些创新合作理念，比如创新援助模式，从物质“硬援助”转向着重以提高拉美自主发展能力为根本的“软援助”，特别是在投资本地化、促进当地就业和社会事业发展方面担负起应有的社会责任。新的政策还特别强调环境保护和可持续发展，为此习近平主席在秘鲁国会演讲中提出2017年中国在北京召开中拉环境与发展政策圆桌对话会，这在中拉关系史上是史无前例的。中国在发展的过程中是有过教训的，在环境保护方面处于相对劣势。在拉美国家的环境文化里，他们将环境保护看得很重，他们宁可不发展也不能污染环境。正是基于这一点，中国政府也认识到要想使得中拉关系可持续发展，要想使得中国企业在拉美可持续投资，就必须重视这一点。

 

第五，新阶段。2008年对拉政策文件提出了建立平等互利、共同发展的中拉全面合作伙伴关系这一阶段性目标。2014年，中拉领导人在巴西利亚举行会晤时共同确立了这种关系定位，由此意味着中拉关系进入全面合作的新阶段。与此同时，文件还提出，不断完善中拉论坛机制，“在条件成熟时举行由中国和拉共体成员国领导人共同出席的峰会”，以提升中拉整体合作层次。不仅如此，中国还特别注重政策的细化和针对性，共同但有区别地对待拉美不同国情的国家，“将根据拉美和加勒比地区最不发达国家、内陆发展中国家和小岛屿发展中国家的需求，在整体合作中予以必要的照顾”。此外，中国将对拉美政策同中国的大国担当相联系，“愿在拉美和加勒比国家提出、同意和主导的原则下同相关域外国家和国际组织在拉美和加勒比国家开展三方发展合作”。

第六，新格局。中拉关系的发展已经形成了从过去以政治上真诚互信和经济上合作共赢为主发展到包括人文上互学互鉴在内的五位一体、从过去双边合作发展到整体合作与双边合作并行和相互促进的新格局。这种格局将在很长一段时期内不会发生变化。

第七，新平台。自2015年中拉论坛成立后，中国开始以中拉论坛为主要平台推进中国与拉美和加勒比国家的整体合作。这将是中国对拉合作的主要工具和平台，但并不限制和排斥其他合作网络，而是同时“加强同地区有关次区域组织和多边金融机构的对话合作，打造全面均衡的中拉整体合作网”。在中拉论坛之外，“一带一路”国际合作倡议拉美也期待着能够加入。当然中国保持开放的态度，而不是变成一个会员俱乐部，也希望拉美能够参与“一带一路”的建设。

第八，新框架。在整个世界形势处于不确定的环境下，中国对拉美的经济合作更加具有确定性和稳定性，这有赖于对拉“1+3+6”务实合作新框架的形成。所谓“中拉经济合作新框架”，即以《中国与拉美和加勒比国家合作规划(2015—2019年)》为指引，以贸易、投资、金融合作为动力，以能源资源、基础设施建设、农业、制造业、科技创新、信息技术为合作重点，切实推动中拉各个方面的合作快速发展。

第九，新模式。中国对拉美的经济合作要摆脱过去投资和贸易的单一、单向模式，积极探索“3×3”产能合作新模式，即共建拉美物流、电力、信息三大通道，实现企业、社会、政府三者良性互动，拓展基金、信贷、保险三条融资渠道。这种中拉产能合作新模式不仅契合了拉美国家发展工业和基础设施、推动经济结构转型升级的需求，而且有利于推动中国外贸从“大进大出”转向“优进优出”，帮助形成开放型经济新格局。

第十，新合作方式。这是中国对拉经济合作方式的一次重要倡举。基础设施建设是中拉合作的重要领域，但过去一个时期的合作模式面临重重挑战。新的倡议要求在传统的建设施工和装备制造领域之外增添新的内容，比如技术咨询和运营管理合作等。特别是鼓励和支持中国企业和金融机构积极参与拉美国家三大通道的规划与建设，积极探索政府和社会资本合作(PPP)模式等新的合作方式，促进拉美基础设施互联互通。

基于不断变化的外交新实践、新思想、新主张、新倡议，中国更新了对拉美的政策文件。从而形成了对拉美整体的战略构想。无论从实践还是政策的形成，其实都是由中拉合作的快速发展所推动的，这是一种客观的推动。

三、对中国与拉美未来的合作前景

新世纪以来，中拉经济合作和文化交流呈现前所未有的高速发展态势。截至2016年，中拉贸易总额达2166亿美元，比2000年提高了16倍，占中国外贸总额的比重由2.7%提升到约6%。与此同时，拉美成为亚洲之后中国境外直接投资的第二大目的地。

文化交流方面，拉美成为全球孔子学院发展最快的新兴地区。截至2016年，拉美地区20个国家共成立了39所孔子学院，开设了19个孔子课堂。与此交相辉映的是，中国西班牙语教育也呈井喷之势发展。截至2016年，全国开设西班牙语专业的院校达96所(其中本科院校74所)，是1999年的8倍;在校生人数达2万多人，是1999年的40多倍。

中拉经济关系和文化关系的迅猛发展得益于中拉政治关系的显著增强和政府政策的支撑、引导和推动。自2008年“中国政府从战略高度看待对拉关系”并发布第一份《中国对拉美和加勒比政策文件》以来，中拉关系进入加速发展的快轨道。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央根据变化的国际形势不断提出对拉新主张和新倡议，为构建平等互利的中拉全面合作关系提供了新动力。2016年第二份《中国对拉美和加勒比政策文件》的发布表明，中国将其对拉外交实践以政策文件的形式予以框定，从而大大增强了中拉关系发展的确定性。

当前拉美内外环境的不确定性和中国对拉政策的确定性为进一步密切和推动中拉关系的可持续发展创造了良机。从内部看，拉美主要国家因内部政治斗争而难以对地区事务发挥领导力和影响力，拉美陷入“群龙无首”的状态。从外部看，美国总统特朗普上台及其奉行的移民限制和贸易保护主义政策对许多拉美国家造成强烈冲击，由此增强了倡导共建开放型世界经济体系的中国对拉美国家的吸引力。基于此，在当前中拉双方都面临着经济结构转型升级需求的背景下，双方亟须以战略互信为基础，加强理解和沟通，推进中拉合作换挡升级，推动发展战略对接，促进中拉命运共同体建设。展望未来，在中国政治稳定性和对拉政策连贯性提供的双重保障下，中拉关系的发展前景和方向是可以预期的。

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（据宣讲家网站报告录音整理

责任编辑：婧雅）

责任编辑：李贤博

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