欧阳慧：加快农业转移人口市民化 稳步推进新型城镇化建设

 

欧阳慧 中国宏观经济研究院城镇发展室主任

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新型城镇化建设是我国现代化进程中的核心议题和重大任务，而农业转移人口市民化更是其中的首要任务和关键一步。党的十九大报告提出，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”。2018年政府工作报告在“提高新型城镇化质量”中进一步提出，“今年再进城落户1300万人，加快农业转移人口市民化”。多年来，我国一直在推进农业转移人口市民化，党的十九大又将其提升到一个新的高度。为什么会这样？我们先来看第一个大问题。

一、我国农业转移人口市民化的实施进展与难点

（一）推进新型城镇化建设

2010年，我国城镇化率为49.68%，比2000年提高了13.46个百分点，年均提高1.34个百分点。2011年，我国城镇化率首次超过50%，2014年末达到54.77%，比2010年提高了5.09个百分点，年均提高1.27个百分点。我国城镇化速度逐渐放缓，说明我国城镇化已经迈入了深度城镇化阶段。

在这一阶段，我国城镇化发展面临三个“不可持续”的问题：一是主要依靠劳动力廉价供给推动城镇化快速发展的模式不可持续；二是主要依靠土地等资源粗放消耗推动城镇化快速发展的模式不可持续；三是主要依靠非均等化基本公共服务压低成本推动城镇化快速发展的模式不可持续。所以，我们要改变这一传统的城镇化发展模式。那么，如何改？从反映城镇化健康程度的户籍人口城镇化率来看，2012年我国常住人口城镇化率为52.57%，户籍人口城镇化率为35.33%，二者相差17.24个百分点，涉及人口2亿多人。这些人绝大部分是农民工，他们生活在城镇，被统计在城镇人口中，但他们的身份认证和社会保障等都游离在城市之外。从其他国家经验来看，当城镇化水平达到50%以上后，就进入了提高城镇化质量的关键阶段。在这一阶段，面对前期发展积累的一些矛盾和问题，采取措施的美国、日本及欧洲一些国家，通过提高城镇化质量，进一步推动城镇化发展；而没有采取措施的巴西、墨西哥等国家在此后出现了各种社会问题，造成城镇化水平低下。

由此，党中央、国务院作出科学判断，即：根据世界城镇化发展普遍规律，我国仍处于城镇化率30%-70%的快速发展区间，但延续过去传统粗放的城镇化模式，会带来产业升级缓慢、资源环境恶化、社会矛盾增多等诸多风险，可能落入“中等收入陷阱”，进而影响现代化进程。城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段。也就是说，我们要推进以人为核心的新型城镇化，全面提高城镇化质量。

2014年3月，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》（下简称《规划》）正式发布。这是党中央、国务院颁发的关于城镇化进程的第一个规划文件。此前的规划文件都是由中发、国发、国办发、国办函、发改地区发，而这一文件是由党中央、国务院共同发布。可见，国家对新型城镇化建设的重视。

这一《规划》的名称经过几次修改，从最初的《全国促进城镇化健康发展规划》到后来的《全国城镇化发展规划》，最后，经过反复研究讨论，定名为《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》。

《规划》对新型城镇化建设提出了新要求，就是走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量。城镇化是长期的历史进程，要目标正确、方向对头、科学有序、积极稳妥地走出一条新路。这就要求推进城镇化必须从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。

 

（二）推进农业转移人口市民化

推进农业转移人口市民化是新型城镇化建设的首要任务。2013年12月召开的中央城镇化工作会议指出，“把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”。2014年发布的《规划》提出有序推进农业转移人口市民化、优化城镇化布局和形态、提高城市可持续发展能力、推动城乡发展一体化四大战略任务，并把推进农业转移人口市民化放在了第一位。

1.什么是农业转移人口市民化

农业转移人口，是指工作生活在城市（城镇）而户籍在农村的人。拿农民工来说，2017年我国农民工总量达到2.8亿人，其中外出农民工1.7亿人，本地农民工1.1亿人。这里，我们要弄清两个概念。一是农民工与外出农民工。外出农民工指的是户籍在农村，工作生活却在跨乡镇、跨区县、跨省市的这批人；本地农民工指的是户籍在农村，工作生活在本地乡镇的这批人。我们一说到农民工有2.8亿，就会认为外出农民工有2.8亿，其实不然，外出农民工数量并没有那么多，才1.7亿人。同样，农业转移人口也可细分为从农村到跨地区和从农村到本地区。二是农业转移人口和流动人口。从农村到城镇叫农业转移人口，而从城镇到城镇、从城镇到农村或从农村到农村，就叫流动人口。因为他的户籍本身就在城镇，是由城镇转到城镇或转到农村，又或是他的户籍本身就在农村，是由农村转到农村。总之，我们一定要弄清农业转移人口的概念，不要将这一数据与流动人口的数据搞混。

那么，什么是市民化？就是农业转移人口在城镇中与城镇户籍人口享受同等基本公共服务的过程。

2.推进农业转移人口市民化的举措

推进农业转移人口市民化的战略目标是逐步解决数亿农业转移人口“半市民化”的问题，战略路径是统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。战略愿景是分三步：第一步，到2020年，实现1/3的农业转移人口落户，2/3根据相关条件享受相应的城镇基本公共服务；第二步，到2030年，实现2/3的农业转移人口落户，城镇基本公共服务覆盖常住人口；第三步，到21世纪中叶，在实现中国梦的同时，彻底破除城乡二元体制，实现城乡一体化。

推进农业转移人口市民化，需要统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。一方面，通过深化户籍制度改革，让符合条件的农业转移人口落户，也就是要推进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户；另一方面，通过居住证制度，推进基本公共服务覆盖暂不具备落户条件的农业转移人口。具体有三大举措。

（1）推进符合条件的农业转移人口落户城镇

2014年发布的《规划》明确提出，实施差别化落户政策。怎么实施？按照城市规模，并以合法稳定就业和合法稳定住所（“两稳定”）等为前置条件。我们知道，城区人口规模越大，落户限制就越严格，相反，则越宽松。具体要求：

第一，全面放开建制镇和城区人口50万以下小城市的落户限制，就是只要满足“两稳定”就可落户。

第二，有序放开城区人口50万-100万的城市落户限制。以“两稳定”、参加城镇社保达到一定年限为前提，承载压力小的城市，可全面放开落户限制；承载压力大的城市，可对就业范围、年限和住所范围、条件等作出规定，但社保年限要求不超过3年。

第三，合理放开城区人口100万-300万的大城市落户限制。合理放开的条件是“两稳定”、参加城镇社保年限，但社保年限要求不得超过5年。

第四，合理确定城区人口300万-500万的大城市落户条件，就是可对就业范围、年限和住所范围、条件等作出规定，也可积分落户。

第五，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。实施积分落户制度，通过“两稳定”、参加城镇社保年限、连续居住年限等设置积分分值。

2016年2月，国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（下简称《意见》），进一步放宽落户限制，主要是在人群类型和城市规模上降低落户标准。

在人群类型上，除极少数超大城市外，优先解决农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口以及新生代农民工落户问题，全面放开对高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学归国人员的落户限制。在城市规模上，《规划》提出城区人口500万以上的特大城市可采取积分落户制，《意见》进一步提出，超大城市和特大城市要区分主城区、郊区、新区等区域，分类制定落户政策。也就是说，主城区的落户条件要比郊区、新区更为严格。同时还要求，除超大城市和特大城市外，其他城市不得采取要求购买房屋、投资纳税、积分制等方式设置落户限制。

 

（2）推进农业转移人口享有城镇基本公共服务

对于未落户的农业转移人口，国家实施了一系列举措，逐步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。这些举措主要有：

第一，保障农民工随迁子女平等受教育权利。特别是实施义务教育“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带政策。这改变了过去的户籍所在地限制，实现钱随人走。

第二，完善公共就业创业服务体系。组织实施农民工职业技能提升计划，主要包括就业技能培训、岗位技能提升培训、高技能人才和创业培训、劳动预备制培训、社区公益性培训、职业技能培训能力建设六个方面，并要求每年培训2000万人次以上。

第三，扩大社会保障覆盖面。实施“全民参保登记计划”，扩大社保覆盖面。

第四，改善基本医疗卫生条件。逐步整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度，建立统一的城乡居民医疗保险制度。

第五，扩宽住房保障渠道。探索建立租购并举的住房制度，加快棚户区、城中村和危房改造。

那么，未落户的农业转移人口如何才能享受这些城镇基本公共服务呢？这需要有一个证件，就是居住证。我国自2016年正式施行《居住证暂行条例》以来，全面实施居住证制度，保障居住证持有人在居住地享有六项基本公共服务和七项办事便利。六项基本公共服务包括：义务教育，基本公共就业服务，基本公共卫生服务和计划生育服务，公共文化体育服务，法律援助和其他法律服务，国家规定的其他基本公共服务。七项办事便利包括：按照国家有关规定办理出入境证件，按照国家有关规定换领、补领居民身份证，机动车登记，申领机动车驾驶证，报名参加职业资格考试、申请授予职业资格，办理生育服务登记和其他计划生育证明材料，国家规定的其他便利。随着制度的不断完善，含金量更高的居住证制度将覆盖全部未落户城镇常住人口。

（3）建立健全农业转移人口市民化推进机制

农业转移人口市民化的推进涉及成本问题。成本如何分担？《规划》提出，要构建政府主导、多方参与、成本共担、协同推进的农业转移人口市民化机制。并特别提出，建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制。中央及地方各级政府要承担农业转移人口市民化在义务教育、基本养老等方面的公共成本。企业要落实农民工与城镇职工同工同酬制度，加大职工技能培训投入，依法为农民工缴纳社会保险费用。农民工要积极参加城镇社会保险、职业教育和技能培训等，并按照规定承担相关费用。

国家为建立健全农业转移人口市民化推进机制，从人、地、钱及农村“三权”的角度，推出了一系列政策举措，简单来说，就是“三挂钩一维护”。“三挂钩”包括：第一，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制；第二，健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制；第三，建立财政性建设资金对城市基础设施补贴数额与城市吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，特别是加快实施中央预算内投资安排向吸纳农业转移人口落户数量较多城镇倾斜的政策。“一维护”就是，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，并支持引导依法自愿有偿转让。对于“三挂钩一维护”，国家都出台了相应的文件，各地方也在进一步落实。

农民进镇入城，最怕的就是失去权益、离村丢地。山东省武城县在全国率先实行农村集体经济组织成员转移备案证制度，为进城落户农民发放《农村集体经济组织成员备案证书》，保障了他们的宅基地使用权、土地承包经营权、集体资产收益分配权及合法继承权不变。实际上，有些地方的农民仍是担心，随着离开农村的时间越来越长，自己的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权以及其他一些权益还能否得到有效维护。这也是我们下一步要思考的问题。

 

3.推进农业转移人口市民化的主要问题

近年来，推进农业转移人口市民化取得显著成效，但也存在一些问题，主要体现在农业转移人口落户城镇进展缓慢，农民工落户并不理想。

（1）城乡统计代码的调整

我国户籍人口城镇化率，2015年为39.9%，2016年达到41.2%，2017年达到42.35%，在逐年提高。但是，研究发现，我国农民工落户进程缓慢。比如，2016年，我国户籍人口城镇化率比上年提高1.3个百分点，进城落户约1600万人。但在这1600万人中，城镇户籍人口自然增长、普通高校农村籍新生贡献了0.47个百分点，占比36%；“城乡统计代码”的调整贡献了0.66个百分点，占比50.7%；农业转移人口落户城镇仅贡献了0.17个百分点，占比13.3%。也就是说，2亿多农业转移人口中，只有200多万落户城镇。可见，实际落户情况并不理想。

为什么会这样？一个重要因素就是“城乡统计代码”的调整。那么，什么是“城乡统计代码”？从《统计用区划代码和统计用城乡划分代码》来看，各类城市和乡村都有个代码，比如，城市分为城镇、城区、主城区、城乡结合区、镇区、镇中心、镇乡结合区、特殊区域，代码分别是100、110、111、112、120、121、122、123；农村分为乡村、乡中心村、村庄，代码分别是200、210、220。根据《统计用区划代码和城乡划分代码编制规则》规定，统计用行政区划及城乡属性代码每一年度调整一次，时间在当年10月份前后。通常情况下，县级统计部门收集本地区乡镇街道、村居委会变动情况，并通过电话沟通、实地勘察、地图查看等方式予以核实，无误后对代码进行调整，经过逐级报批，于次年正式启用。比如，一个村子原本的代码是200，之后给调成了112，那么这个村子就变为了城镇，村民的户籍也随之变为城镇户籍，促进当地户籍人口城镇化率的提高。

但要注意，这一调整包含了较大的主观性判断。比如，什么是城镇？根据城乡划分规定，镇政府所在地及其连绵的地方，就叫城镇。而这里面对“连绵”一词却没有清晰界定。什么是“连绵”？有的人认为，道路联通就是连绵，也有的人认为村与村房屋相连就是连绵。因此，正是对“连绵”的理解不同，使得城乡划分并不一致，再加上每年都会调整一次，就形成了去年还是乡村的地区今年就有可能是城镇的情况，而这也就成为当地户籍人口城镇化率提高的重要因素。

下面，我们来看几个案例。2015年，湖南省石门县在撤镇（乡）设街过程中进行了以下调整：一是把1个居委会和4个村委会划入县城范围，二是通过并村扩大了11个镇所在地村（居）委会人口，三是在美丽乡村建设中使两个村通过道路建筑物与镇区相连接。上述三种方式共增加城镇人口2.1万人，全县城镇化率由此提高了3个百分点。2015年，江苏全省共有175个村的编码由农村改为城镇（根据江苏省统计用区划、城乡代码表2014年、2015年统计单元的对比），占江苏省村（居）委会数量（23770个）的0.74%，涉及人口约21万人，可使全省当年城镇化率提高0.27个百分点，而该年度江苏省城镇化率提高幅度为1.3个百分点。另外，我们在南宁市调研时也发现，受“城乡统计代码”调整的影响，2013-2014年南宁市户籍人口城镇化率从26.59%提高到40.27%，一年时间提高了13.68个百分点，2015年又在2014年的基础上提高了3.81个百分点。当然，有关部门在发现这一问题后进行了一定的改善。

（2）较高的落户隐性门槛

这是农业转移人口落户城镇进展缓慢的一个重要因素。随着户籍制度改革和居住证制度的推进，大部分地区都降低了落户的门槛，但实际上，落户的隐性门槛还是较高的。具体表现在：

第一，“两稳定”，即合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）。这是落户的一个前提条件。从合法稳定住所这一项看，买房和租房都可以落户。但在生活中，我们发现租房落户的难度相当大。为什么？租房落户要满足两个条件，一是房东出租房屋要到有关部门登记备案，出租后还要缴纳一定税费。这对大部分房东来说，肯定是不愿意的。二是若是房客想通过租房落户，必须首先征得房东的同意。显然，大部分房东也是不会同意的。可见，租房落户的实施有多难。但是，现在有了一些改变。比如，河北省在2017年出台了户籍新政，设立社区公共户口，对不能在合法稳定住所(含租赁)落户的人员，允许其在社区公共户口落户。

第二，积分制的问题。一是积分制是一种计划指标。比如，一个地区计划一年积分落户3000人，如果完成这一指标，那么即使你的积分再高，也无法落户。其实，积分制有两个卡，一个是指标，而另一个是积分设置。这就涉及另一个问题，积分分值的拉大。特别是在学历方面，假如高中学历是10分，大学学历是70分，那二者就相差60分。也许正是因为这60分之差，一些高中学历的人就很难落户。而在现实生活中，一些大学生落户都相当难。2016年，国家出台规定，只有特大城市才能实行积分制，而中小城市要放开落户限制。

第三，落户信息繁琐且不对称。现在，有的地方在推进积分落户时信息并未完全公开，导致很多人不知如何办理。比如，在随机抽取的50个城市中，只有四五个城市公开了办理手续等相关信息，甚至有个别城市在政府及有关部门的网站上都未公布这方面信息。

 

二、加快农业转移人口市民化的突破点

加快农业转移人口市民化的突破点是什么？创新推进农民工落户政策。习近平总书记在党的十八届五中全会上就“十三五”规划建议所做的说明中指出，“户籍人口城镇化率直接反映城镇化的健康程度”。现在有很多人都是工作在城市，户口在农村，比如农民工。他们不能完全享受城市的基本公共服务，难以融入城市社会，市民化进程滞后。而且，大量的农民工进入城市也带来了留守老人、留守儿童等社会问题。因此，加快农业转移人口市民化，缩小户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率的差距，就是推进新型城镇化建设的重要目标和任务。

（一）为什么要推进农民工落户

1.展望未来，城乡之间、区域之间户籍福利差距将较长期存在

第一，户籍制度作为一项经济社会管理制度将较长期存在。我国的户籍制度是新中国成立后逐步建立起来并实行至今的，对社会的管理与稳定发挥了非常大的作用。那么，它会不会取消呢？短期内不会。因为取消户籍制度先要满足两个基本条件。一是城镇化水平达到70%以上，且农村人口的比重在20%左右；二是农村人口享有与城市人口基本相当的社会保障水平。如果达到这两个条件，就有可能取消现行的户籍制度。但是，这两个条件在短期内都很难达到，即使达到也需要一个长期的过程。所以说，我国的户籍制度还将长期存在。

第二，短期内户籍改革难以将附加的大量显隐形社会福利剥离。我国的户籍制度附加了很多社会福利，若想短期内完全剥离不太现实。2000年以来，我国加快了对附加福利分配功能的剥离，但社会福利改革涉及巨大的利益格局调整，使户籍改革不可能在短期内将过去绑缚的诸多利益因素剥离开来。比如，有的城市将户籍与买房、买车、子女入学等挂钩，并在这些方面对非户籍人口加以限制，就是一个典型的例子。

第三，基本公共服务均等化推进仍需较长时间，户籍福利差距将较长一段时间存在。近年来，基本公共服务均等化的推进虽然在一定程度上缩小了城乡之间、区域之间户籍社会福利差距，但基本公共服务均等化远远没有结束，还需要很长一段时期的努力。

2.居住证与城镇户籍的“含金量”仍有较大差距

第一，居住证持有人所享有的社会福利与城镇户籍人口无法相比。居住证持有人享有六项基本公共服务和七项办事便利，而城镇户籍人口享有选举权等一些权利。特别是在就业扶持、最低生活保障等方面两者仍有一定差距。

第二，与城镇户籍人口相比，居住证持有人一般是一些城市准公共产品的“后享用者”。比如，一些公立学校在招生过程中，一般会优先安排有户籍者、有住房者子女，最后安排无户籍、无房的居住证持有人子女。那么，这些孩子要想上一个好学校基本上是很难的。

第三，居住证所附加的权利和服务的不确定较大，如果受到外部条件影响，首先遭到冲击的是城镇非户籍人口。假如当年的经济状况不好，财政压力较大，那么很有可能政府会降低城镇非户籍人口的社会福利水平。

此外，还有一个问题。农民的养老保险交的少，拿的也少，而城镇居民交的多，拿的也多。其实，不仅仅是城市居民交的多，还有就是国家对城镇户籍人口养老金的补贴比农村户籍的要高。综上所述，我们要大力促进有条件、有意愿的农民工落户城镇。

 

（二）农民工真的不愿意落户吗

那么，农民工是否愿意落户城镇？要科学认识农民工落户意愿。2016年4月至6月，国家发改委国地所课题组与国家发改委规划司、全国总工会合作，在全国12个省就农民工落户开展专题问卷调查，范围涉及50个地级及以上城市、50个县级城市、50个建制镇等大中小不同层级城市及小城镇，涵盖东、中、西及东北地区，并发放问卷15300份，回收有效问卷15218份，有效问卷收回率99.5%。

1.调查发现

第一，愿意落户占有一定比重，持观望态度比重较高。愿意落户的农民工占21.6%，持观望态度的占32.4%。那么，什么是持观望态度？就是要看落户政策能够提供哪些权利与服务。

第二，不愿意落户的首要原因是怕失去农村土地等权益。“怕失去在农村的土地等权益”是目前农民工不愿意转户、态度不确定的首要原因，占比58.4%。

第三，缺乏对落户条件和手续的了解也是落户意愿不高的重要原因。据统计， 有41.2%的人表示对就业地和老家所在城镇的落户条件和手续都不知道。

第四，如果保留农村土地等权益能大幅度提高农民工落户意愿。如果保留农村土地、宅基地和集体分红，目前不愿落户的农民工绝大部分对落户持积极态度，其中明确表示愿意落户的和考虑落户的农民工合计达到74.6%。

2.调查结论

农民工的落户意愿，是当前制度安排、信息不对称和较高“隐形门槛”背景下的现实选择。而政策供给不足是当前农民工落户意愿“不高”的主要原因。调查表明，绝大多数农民工受城市工作生活条件、公共服务和福利等优势吸引，向往稳定、高质量的城市生活，如果能有效解决城市稳定就业、住房和子女就学等问题并维护其在农村的土地权益，农民工落户意愿将大幅度提升。

（三）为什么要分区域推进农民工差别化落户

为进一步解决农民工落户问题，我们提出分区域推进农民工差别化落户的政策。为何要实施这一政策？

第一，当前的落户政策是按照城市规模实行的差别化落户政策，是“控大放小”城市发展方针的具体体现，有待进一步完善。这主要体现在这几个方面。一是落户陷入死循环，就是像大城市、特大城市这种想落的不让落，像小城市、小城镇这种让落的又不想落。二是特大城市采用相同的落户标准存在一定问题。比如，北京、上海、广州都属特大城市，在跨省农民工规模不同的情况下，如果采用相同的落户标准，那就会产生一定的问题。三是规模小的城市落户门槛低于规模大的城市并不适用全部实际。比如，东莞市福门镇只有十几万户籍人口，而农民工规模却有几十万。再看，沈阳作为一个拥有800多万人口的大城市，其农民工规模只有几十万。这么来看，福门镇的落户门槛要是低于沈阳，明显不太合适。

第二，我国户籍福利差距已从以城乡差距为主向以区域差距为主转变。什么是区域差距？比如，广东省的户籍福利好于甘肃省的户籍福利，从而吸引了大批西部地区的人前来落户，使得户籍福利差距越来越严重。而这就成为户籍制度改革的新形势、新问题。由此可见，落户政策不能再以城市规模差异化为主，而是应转变为以区域差异化为主。

 

要以区域差异化为主，就要按照城市压力划分区域类型。什么是城市压力？一方面城市人口规模越大，压力越大；另一方面城市跨省农民工规模越大，压力越大。那么，如何划分？第一步，将全国339个基本空间单元，按照吸纳农民工规模大小划分为农民工聚集区和非农民工聚集区。农民工聚集区是指当农民工数量由多到少排列时，农民工数量在全国的累计占比位于前60%的城市，共57个城市。第二步，在农民工聚集区内，进一步划分为跨省农民工聚集区和省内农民工聚集区。跨省农民工聚集区是指跨省农民工比重超过40%的城市，共33个；省内农民工聚集区是指跨省农民工比重低于40%的城市，共24个。第三步，在跨省农民工聚集区内，进一步将农民工数量特别巨大的北京、上海、广州、深圳四个一线城市划分出来。这四个城市吸纳的农民工数量最多、跨省农民工占比最大，行政级别高，资源再分配能力强，户籍含金量较高。这样就划分出四类地区，依据城市压力从大到小排序为：I类地区，北上广深四个城市，其农民工数量占全国农民工比重的15.23%；II类地区，珠三角、长三角、闽东南等地区的29个城市，其农民工数量占全国农民工比重的29.68%；III类地区，其他省会城市及副省级城市24个，其农民工数量占全国农民工比重的15.11%；IV类地区，其余地级市（区、盟）282个，其农民工数量占全国农民工比重的39.98%。

研究发现，不同区域的农民工群体特征也不同。比如，I类和II类地区的农民工大多具有大专及以上文化水平，且收入高于1500元。相反，III类和IV类地区的农民工大多是中学文化水平，且收入低，参加社保的也少。由此，不同区域的农民工落户意愿与落户困难也有所不同。

（四）如何分区域差别化推进农民工落户

这需要形成分区域差异化落户政策+分群体套餐式的准入条件+统一公开的户籍迁移信息化平台。

第一，分区域差异化落户政策。要综合施策，推进分区域综合施策差异化落户，具体就是突破关键点，因地制宜围绕“谁落户、怎么落、落到哪、如何保障”推进落户。比如，I类地区，突破点是以空间换容量，要细分落户地点，充分考虑郊区和新区，以此扩大城市容量；人群策略是重点突破，要以有条件、有意愿的人为落户重点；准入策略是适度从紧；空间策略是以郊区为主；保障策略是提升管理，提高城市治理能力。II类地区的突破点是以政策提能力。为什么这么说？II类地区城市的农民工较多，城市压力较大，通过“三挂钩”政策可提高承载农民工落户的能力。III类地区的突破点是以创新强保障，就是通过创新体制机制来增强农民工落户的保障，如重庆的地票制度。IV类地区的突破点是以激励增意愿，就是以激励政策增加农民工落户的意愿。

第二，分群体套餐式的准入条件。目前的落户政策很是复杂，有的是买房落户，有的是人才落户，有的是积分落户，等等。所以，我们要推行分群体套餐式的准入条件。也就是说，按照“两稳定+分群体年限指标”制定“低门槛、标准化”的准入条件。这样，不同的群体可以选择不同的准入条件，便于推进农民工落户。

第三，建立统一公开的户籍迁移信息化平台。也就是说，户籍管理也可以简政放权，搞一个“互联网+户籍管理”平台。在层次治理模式下，地方政府对户籍制度改革有较大的自由裁量权。通过建立“互联网+”户籍迁移信息化平台，实现户籍政策的“套餐化”组合，落户办理流程的“一站式”服务，落户进展的“公开化”监督。上述三种办法就是分区域差别化推进农民工落户的具体举措。

今天就跟大家分享这么多。谢谢大家。

（根据宣讲家网报告整理编辑，

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责任编辑：赵苇

文章来源：http://www.71.cn/2018/0510/999796.shtml